Глава 6. Совершенствование управления использованием морских биоресурсов
БИОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЫБОЛОВСТВА В ЗОНАХ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЮРИСДИКЦИИ
ТИТОВА Галина
3678
|
6.1. Рыбацкие сообщества и социальные проблемы устойчивости
"Если свободное общество не может помочь
бедным, оно не может спасти и богатых". Джон Кеннеди Социальные проблемы устойчивости рыболовства чрезвычайно актуальны. Они касаются всего рыбохозяйственного комплекса, т. е. непосредственно рыболовства и рыбохозяйственной инфраструктуры.
Эти проблемы заслуживают специального научного исследования. Однако в данной монографии обсуждение касается лишь небольшой части проблем, имеющих отношение к рыбацкому сообществу, поскольку именно оно является ядром системы рыболовства. Практика свидетельствует, что один рыбак кормит в береговой рыбохозяйственной инфраструктуре порядка 6-8 человек. К числу тех, чье благополучие зависит от рыбаков, следует отнести и находящиеся на их иждивении семьи. В прибрежном рыболовстве, которое носит поселкообразующий, а в некоторых случаях и градообразующий характер, у членов семей рыбаков весьма ограничены возможности трудоустройства в других видах деятельности. Поэтому проблема социальной защищенности рыбаков должна находиться в зоне постоянного внимания государства.
На практике это не так. Те, от кого зависит мир и благополучие рыбацкого сообщества, не желают понять специфику рыбных промыслов и содействовать научному обеспечению социальных проблем устойчивости. Подобная ситуация характерна не только для России, но и для развитых стран. Хотя исследований по социологическим проблемам рыболовства и рыбацких сообществ уже более чем достаточно в Канаде, Норвегии, Исландии и других странах, где рыболовство играет важную роль в экономике. В этих работах привлекается внимание к необходимости совершенствования форм управления рыболовством, привлечения к принятию важных для рыбаков решений всего рыбацкого сообщества, т. е. обеспечения равного представительства различных групп рыбаков. Именно социологические знания дают ответ на вопросы, как распределять не только ограниченные, но и постоянно меняющиеся во времени ресурсы общенациональной собственности с точки зрения обеспечения баланса экономических выгод и социальной защиты наиболее уязвимых групп в рыболовстве. Считается, что эта система знаний должна быть выстроена не только с учетом особенностей ведения промысла в разных бассейнах рыболовства, но и обеспечения устойчивости рыбацких сообществ, исходя из исторически сложившихся традиций организации их жизнедеятельности.
Автор не ставит перед собой задачу дать подробный анализ публикаций по социальным аспектам устойчивости, а лишь пытается привлечь внимание к данной проблеме, поскольку, по его мнению, она чрезвычайно важна для практики российского рыболовства. Лучше всего понять суть проблемы может определение понятия "сообщество", под которым в самом общем плане понимается: "объединение людей, проживающих в данной области/данном районе, которые в дополнение к географической близости имеют некоторые общие интересы" (IIRR, 1988: 63). Проблемы сообществ, связанных с тем или иным видом деятельности (сельские общины, леспромхозы и т. п.), давно были предметом многих этнографических, социально-экономических и социологических исследований. С ростом внимания к проблемам устойчивого развития эти проблемы актуализировались, поскольку с теми, кто постоянно проживает в данной местности, связываются надежды на восстановление и организацию эффективной охраны естественных экосистем. Ибо коренные жители, являясь носителями местных традиций и культуры, по своей сути не могут быть временщиками. В контексте рыболовства, определение понятия "рыбацкое сообщество" концентрируется на двух аспектах: (1) географическом (постоянное проживание в поселениях сельского типа или небольших городах, расположенных на побережьях) и (2) общности интересов рыбаков, объединенных по типу промысловых судов, виду промысла, этническому признаку и т. д. (Pinkerton,1978). В российской практике регулирования рыболовства проблема рыбацких сообществ напрямую связана с восстановлением былой славы бывших рыболовецких колхозов, которые были не только экономически устойчивы, но и выполняли важнейшие социальные и даже геополитические функции. Что касается этнических групп, то данная проблема относится к судьбе поморов, являющих собой уникальную культуру проживания коренного населения на Севере России. Основным видом деятельности поморов, как известно, было рыболовство. К сожалению, эта культура была необдуманно разрушена в ходе экономических реформ, как впрочем, и многие другие непреходящие социальные и культурные ценности (Нужна ли поморам…, 2005).
С разрастающимся кризисом мирового рыболовства внимание исследователей все в большей степени приковывается к роли, которую рыбацкие сообщества могут играть в управлении рыболовством с целью уменьшения конфликтов и более рационального использования биоресурсов в зонах национальной юрисдикции (Doeringer, et al., 1986; Panayotou, 1985).
Исследователи полагают, что нет никаких оснований говорить о "типичном" рыбацком сообществе. Однако есть некие универсальные жизнеобеспечивающие компоненты рыбацких сообществ, которые присущи для многих из них. К ним, в частности, относятся:
- Средства обслуживания рыбаков при выходе в море.
- Средства обслуживания при сдаче рыбы на берегу.
- Рыбообрабатывающие предприятия, холодильники и торговые службы.
- Ремонтные службы.
- Экономическая деятельность, не связанная с рыболовством, типа сельского хозяйства, туризма и иной хозяйственной деятельности.
- Общественные, социальные и культурные учреждения: школы, клубы, поликлиники и больницы, почта, церкви и т. д.
- Муниципальные службы.
- Общая коммунальная инфраструктура: дороги, электросети, водопроводы, коллекторы и т. п.
Приведенный выше перечень характеризует особенности рыбацких сообществ, которые, по предложениям западных аналитиков, должны быть исследованы на предмет взаимосвязи указанных служб с системой устойчивого рыболовства. Для российского читателя, знакомого с организацией рыбохозяйственной деятельности, в этом перечне нет ничего особенного или нового. Достаточно вспомнить успешную деятельность многих рыболовецких колхозов в бывшем СССР. В данном случае важно, что нечто подобное хотят воссоздать на Западе. Следовательно, по сложившейся за годы реформ практике заимствовать все, что происходит в странах развитой экономики, есть над чем задуматься и властям России.
С позиций реализации доктрины устойчивого рыболовства и задач построения гражданского общества чрезвычайно важно, чтобы государство не только поставило перед рыбаками вопрос, в чем они видят разрешение проблем рыбацких сообществ, но и, выслушав ответ, предприняло адекватные меры к воплощению идей в жизнь. Власти наконец-то должны задуматься, почему люди продолжают жить в вымирающих прибрежных поселениях на окраинах России: по сознательному выбору, привязанности к своей профессии или потому, что у них нет иной альтернативы для существования. Аналогичные вопросы задаются и на сытом Западе, где, казалось бы, кризис в рыболовстве не носит столь разрушительный характер, как в России (Apostle, et al., 1985; Apostle, et al., 1998). Но раз вопросы возникают и постоянно обсуждаются, следовательно, они злободневны, и должны быть найдены ответы на них.
Цели и задачи изолированных рыбацких сообществ, где практически нет альтернатив для занятия другими видами деятельности, могут отличаться от целей и задач тех сообществ, где существуют альтернативы трудоустройства. Для первых - цель обеспечения стабильных средств к нормальному существованию, т. е. занятость, приносящая необходимые доходы, является самой приоритетной среди других целей рыболовства, ибо стабильный улов и доходы при этом становятся движителем всей прибрежной экономики, поскольку от них зависит материальное благополучие тех, кто постоянно проживает на берегу. С экономической точки зрения, это имеет отношение к проблеме "социальной цены труда" рыбака. Однако даже в этом случае делается выбор, стоит ли сохранять на промысле и трудоустраивать в сообществе рыбака (к примеру, совершившего преступление, браконьера, по здоровью и т. д.). Ведь при некоторых условиях социальные затраты могут повыситься, а "социальная цена труда" стать отрицательной, тогда как труд каждого рыбака и его занятость должны приносить общую пользу (Charles, 2001: 67).
В решении проблемы повышения устойчивости рыбацких сообществ большое внимание уделяется семьям рыбаков и привлечению членов семей к участию в обслуживании изолированных сообществ:решение организационных, финансовых, бухгалтерских, торгово-снабженческих вопросов. Считается, что женские организации в пределах рыбацких сообществ могут достаточно активно защищать интересы рыбаков. Существуют даже исследования, подтверждающие, что доходы изолированных рыбацких сообществ были выше в тех случаях, когда роль посредников по продаже морепродуктов передавалась в руки жен рыбаков, а не пришлых со стороны искателей спекулятивных доходов (Kearney, 1992).
Однако проблему изолированных рыбацких сообществ следует рассматривать в рамках более широкой социально-экономической окружающей среды, нежели одно поселение или даже город, в экономике которого роль рыбной отрасли достаточно велика. Это поможет выявить различие между "частными" решениями, принятыми членами конкретного рыбацкого сообщества, и интересами рыбацкого сообщества в целом, чтобы в итоге выработать удовлетворяющую и рыбаков, и общество политику.
Для создания комфортных условий жизнедеятельности рыбацких сообществ государство должно исключить законодательные шаблоны, как это практикуется, и научиться выстраивать правовые нормы с учетом конкретных условий организации и ведения промысла, а также существующих социальных потребностей. Естественно, этому должны предшествовать серьезные научные обоснования, отражающие особенности обеспечения устойчивости рыбацких сообществ в разных промысловых бассейнах.
6.2. Институты саморегулирования (соуправления) в рыболовстве
Практика первых десяти лет использования биоресурсов в зонах национальной юрисдикции в новом правовом режиме показала, что подавляющее большинство стран не справилось с решением задач снижения уровня конфликтов в рыболовстве. Индустриализация промысла и торговля квотами биоресурсов в глобальных масштабах разрушили традиционные схемы регулирования промыслов, что привело к упадку прибрежного рыболовства. Что касается контроля использования биоресурсов, то четко обозначилась пагубная тенденция: контроль становится все более дорогостоящим, капиталоемким и трудным в осуществлении (например, спутниковый контроль или постоянное пребывание наблюдателей на каждом судне), а эффективность его снижается.
Оказалось, что принятые методы контроля не способны предотвратить рост браконьерства и перелова биоресурсов. К тому же некоторые из норм регулирования промысла, к примеру, такие, как торговля квотами, лишь усиливают криминализацию отрасли. Отечественные исследователи проблем рыболовства Р. В. Гаврилов и Е. А. Романов правильно оценивают сложившуюся ситуацию, утверждая, что "если честно, правдиво и объективно оценить масштабы рыболовного воровства и правильно понять его экономическую сущность, то вывод таков: современное российское браконьерство - это вмененный самим государством расточительный вид рыбохозяйственной деятельности" (Гаврилов, Романов, 2003: 9).
Аналогичного мнения придерживаются и многие зарубежные аналитики, усматривая причину неудачных попыток бороться с браконьерством в том, что с самого начала власть исключила рыбацкое сообщество из процесса формулирования правил работы в рыночных условиях.
В результате рыбаки не получили стимулов для выполнения норм, которые были спущены сверху и не соответствовали особенностям ведения рыбных промыслов и представлениям большинства рыбаков о справедливом распределении ограниченных ресурсов. Сам же процесс нормотворчества воспринимается рыбаками как эгоистическая потребность контролирующих структур перераспределить в свою пользу доходы от промысла, включая промысловую ренту. Поэтому на ужесточение контроля со стороны государства рыбаки тут же изобретают способы "не попадаться на удочку".
Вследствие полного расхождения целей рыбаков и управляющих структур появилась и новая форма конфликтов - "рыбаки против правительства, бюрократов и контролирующих служб". Управленцы от власти для "борьбы с огнем" все чаще стали применять приемы, не соответствующие целям охраны биоресурсов: завышение научно обоснованных ОДУ, отказ от экспертных услуг слишком строптивых ихтиологов и т. п. Другой прием преодоления конфликта "рыбаки - правительство" - создание консультативных советов при правительстве или на уровне управленцев промысловых бассейнов, предназначение которых состоит в обсуждении нововведений с рыбаками до их внедрения. Однако эти консультации во многом носят формальный характер, поскольку к ним привлекаются в основном представители крупного бизнеса, а интересы других заинтересованных сторон, как правило, игнорируются.
Вместе с тем идея перехода к устойчивому рыболовству, вне всякого сомнения, потерпит крах, если у всех групп рыбаков не будет восстановлено доверие к государственной системе управления использованием биоресурсов. Для этого управление рыболовством должно обеспечивать оптимальный баланс двух во многом взаимоисключающих целей: достижение экономической эффективности промысла и справедливости при распределении биоресурсов (т. е. соблюдение этических норм).
Атрибуты названных целей найдут отражение в политике рыболовства только в том случае, если ключевое звено этой политики - управление использованием биоресурсов - примет характер совместного управления или cоуправления (co-management).
6.2.1. Концептуальные особенности соуправления
Можно сказать, что проблема соуправления постепенно переходит в разряд ключевых задач концепции устойчивого рыболовства и связывается с поиском путей повышения гибкости и оперативности системы принятия управленческих решений на рыбных промыслах.
Она постоянно обсуждается в рамках дискуссий о теории общественной собственности и путях совершенствования основ институциональной экономики.
Анализ литературных источников (Charles, 2001; Kearney, 1984; Kuperan & Abdullah, 1994; NRTEE, 1998; Pinkerton, 1989; Pomeroy & Berkes, 1997) позволяет квалифицировать понятийную суть сoуправления как постоянное взаимодействие правительственных структур и представителей заинтересованных рыбохозяйственных объединений при подготовке и практической реализации управленческих норм и решений по использованию водных биоресурсов. Взаимодействие осуществляется не только через учреждение специальных рабочих советов. В основе концепции соуправления лежит идея о разграничении полномочий и функций управления между правительством и рыбаками, т. е. часть регулирующих и контрольных функций предлагается передать органам государственной власти в регионах и даже муниципалитетам - с одной стороны, и рыбакам - с другой. При этом объединения рыбаков не только участвуют в процессе принятия решений, но также наделяются властными полномочиями самостоятельно определять и проводить в жизнь некоторые из регулирующих мер. Глубина разграничения полномочий обусловливается конкретными условиями добычи ресурсов и может существенно различаться по промысловым бассейнам. Разграничения полномочий закрепляются соответствующими соглашениями о соуправлении, где заинтересованные стороны оговаривают не только "долю" закрепляемых за ними прав и обязанностей по управлению рыболовством, но и ответственность за нарушение договоренностей.
Строго говоря, идея о совместном управлении биоресурсами не только закреплена в законе РФ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (от 20.12.04) в виде бассейновых научно-промысловых и территориальных рыбохозяйственных советов, но и реализуется на практике с середины 1990-х гг. Однако роль этих советов на практике сводится в основном к подготовке предложений о распределении квот добычи (вылова) водных биоресурсов, носит достаточно централизованный и формальный характер и не способна защитить интересы малого прибрежного рыболовства, не говоря уже о защите рыбацкого сообщества в целом, т. е. действующая форма совместного управления пользованием биоресурсами федерального статуса далека от атрибутов гражданского общества, о котором столь много говорится в ходе демократических преобразований.
В числе участников соуправления обычно называются:
- центральные, региональные и муниципальные органы исполнительной и законодательной власти;
- рыбаки (при равном представительстве крупного, среднего и малого/прибрежного рыболовства);
- другие представители рыбохозяйственного комплекса (к примеру, береговые перерабатывающие предприятия);
- заинтересованные неправительственные и другие общественные организации (например, защитники окружающей среды).
Совсем не обязательно, чтобы представители всех перечисленных организаций принимали участие в обсуждении проблем регулирования рыболовства. Однако две первые группы рассматриваются как обязательные участники процесса соуправления. Тогда как четвертая группа может полностью исключаться из процесса соуправления и привлекаться только к рассмотрению стратегических проблем использования биоресурсов, поскольку именно стратегические цели и методы достижения этих целей являются зоной общественного интереса.
В целом же в рамках концепции соуправления предлагаются три организационные модели:
(1) рыбак-правительство (a fisher-government model);
(2) ориентированной на промысловые объединения (рыбак-объединение-правительство) [a community-based (fisher-community-government) model];
(3) "противоборствующих" сторон (a "multi-party" model), касающейся множества заинтересованных организаций и лиц, включая участие общественных организаций.
Модель соуправления "рыбак-правительство" строится по отраслевому принципу, что предполагает объединение рыбаков или иных представителей рыбохозяйственного комплекса на основе групповых интересов. В ее рамках могут существовать разные типы соуправления, в частности, по:
- виду промысла (например, сельдевый или тресковый);
- размеру судов (по их длине);
- типу орудий лова (к примеру, тралы);
- переработке рыбы в целом или по видам выпускаемой продукции;
- иным групповым интересам.
По содержательной структуре этой модели уже существует много предложений в европейских и североамериканских странах (Jentoft, et al., 1998).
Классическим примером рассматриваемой формы соуправления может быть использование ее на промысле камбалы и палтуса в Голландии. Известно, что траловый флот этой страны добывает соответственно 45 % и 75 % ОДУ названных видов рыбы в Северном море. Причиной перехода к соуправлению явилось то обстоятельство, что после введения права на торговлю квотами этих видов в 1985 г. быстро стала расти мощность траловых судов, одновременно с увеличением промысловых нагрузок и свидетельств перелова, поскольку "выросло число рыбаков, стремящихся выловить больше, чем позволяла квота" (Langstraat, 1999: 74).
В ответ на переэксплуатацию запасов правительство Голландии усилило контроль за мощностью судов и промысловыми усилиями. Однако эти меры не имели успеха, поскольку командно-управленческая система не смогла повысить доверие и упрочить связи между рыбаками и властью. С 1993 г. на промысле камбалы и палтуса было введено соуправление на основе совместного участия в этом процессе представителей власти и рыбаков. Как отмечают С. Сен и Дж. Нильсон, при этом "функции управления использованием индивидуальных квот были переданы группам рыбаков, владеющих квотами... На эти группы возложена и ответственность за выполнение норм и предписаний правил рыболовства, а также за организацию обмена квотами внутри группы.
Правительство сохраняет ответственность только за управление национальной квотой ..." (Sen & Nielsen, 1996: 412). На объединения рыбаков возложены также и обязательства по планированию промысла и обеспечению правительства необходимой информацией. Поведение внутри объединения регламентируется внутренними правилами.
Рыбаки положительно отзываются о введении системы соуправления, поскольку вместе с этим выросла оперативность и гибкость в принятии управленческих решений и "начиная с момента введения квот в 1976 г., впервые появилась управленческая и политическая стабильность в этом секторе рыболовства" (см.: Dubbink & van Vliet, 1996: 508).
В модели соуправления, ориентированной на промысловые объединения, соуправление организуется скорее по географическому принципу, нежели по групповым интересам, как это предлагается в первой модели. То есть определяющим признаком является географическая привязка, которая сама по себе предполагает объединение рыбаков, например, в рамках промыслового бассейна, муниципалитета, в границах морской экосистемы или прибрежной зоны и т. д.
Состав участников соуправления по модели 2, как и по модели 1, может быть ограничен рыбаками и правительственными структурами, однако при необходимости могут привлекаться и другие заинтересованные стороны, т. е. переработчики, вспомогательные сектора рыбной промышленности, местные органы власти, общественные организации.
Модель соуправления второго типа рассматривается как основная для развивающихся стран. Что касается развитых стран, то в них изучается возможность использования ее в малом коммерческом рыболовстве. При этом обсуждаются варианты применения этой модели без участия центральных органов власти, т. е. речь идет даже не о соуправлении, а о самоуправлении (Sen & Nielsen, 1996).
Эффективность модели 2 обеспечивается за счет коллективного управления прибрежным рыболовством и веры в силу социального давления, которое может положительно влиять на усиление экологической составляющей в решениях рыбаков. В перечне социально-экономических выгод модели называется рост согласия в среде рыбаков, повышение действенности контроля использования биоресурсов и существенное снижение затрат на его осуществление.
Существуют подтверждения, что соуправление по модели 2 преуспело во многих развивающихся странах, где прибрежное население имеет сильную зависимость от рыболовства. Напротив, во многих развитых странах при введении систем регулирования рыболовства на основе индивидуальных квот существовала тенденция исключать прибрежные объединения из принятия решений по рыболовству. Это нанесло непоправимый ущерб не только малому рыболовству, но и укладу жизни прибрежных сообществ.
В качестве примера успешного соуправления рыболовством по географическому признаку обычно называют Японию, где эффективность этой традиции выверялась с начала XVII века (Kalland, 1996). Поэтому одной из особенностей режима рыболовства в Японии и стала максимально возможная передача полномочий по его регулированию и ответственности за сохранение биоресурсов местным ассоциациям кооперативного рыболовства (FCAs - fisheries cooperative associations). Это закреплено японскими законами "Об ассоциации кооперативного рыболовства" (1948) и "О рыболовстве" (1949). Только рыбаки играют реальную роль в соуправлении, а их ассоциации рассматриваются как посредники между центральной властью и префектурами. Следует отметить очень важный момент в практике японского рыболовства: FCAs приняли на себя всю заботу о благосостоянии прибрежных рыбацких общин (Ruddle, 1989).
Модель "противоборствующих" сторон предусматривает участие в соуправлении, кроме рыбаков и других заинтересованных сторон рыбохозяйственного комплекса, также и представителей нерыбных видов деятельности и общественных организаций. Желательность использования третьей модели соуправления объясняется необходимостью планирования комплексного использования природно-ресурсного потенциала прибрежных морей и принятия решений по охране окружающей среды (Pinkerton, 1994). В 1-ой и 2-ой моделях общественные и нерыбные организации не только не привлекаются к решению задач тактического и эксплуатационного уровней добычи биоресурсов, но, как правило, и к решению стратегических задач, имеющих отношение непосредственно к рыболовству. Вместе с тем решение проблем стратегического плана, связанных с комплексным использованием общих ресурсов, предполагает расширение числа организаций, входящих "в долю" соуправления. Такой подход к соуправлению требует бoльшего внимания к процедурным вопросам в силу широкого диапазона ситуаций, возникающих при комплексном использовании природно-ресурсного потенциала прибрежных морей, включая и придание правового статуса особо охраняемым зонам.
Формы соуправления по третьей модели также нашли применение на практике, в частности, на некоторых островах Карибского моря. Там такая форма стала способом борьбы с ростом случаев серьезных конфликтов при комплексном использовании биоресурсов туризмом, связанным с подводной охотой на рифах, владельцами яхт, рекреационным и коммерческим рыболовством и т. д. К примеру, властями острова Санта-Лючия в 1996 г. был создан Технический консультативный совет по управлению использованием прибрежных и морских ресурсов (Soufriere Marine…, 1996). Председательствует в совете Департамент по рыболовству, координирующий работу пяти заинтересованных сторон, представляющих разные виды деятельности и интересы.
6.2.2. Механизм запуска соуправления
Западными аналитиками уже проведена большая исследовательская работа по обоснованию механизма запуска институтов соуправления при пользовании ресурсами общей собственности (Bromley, 1992; Ostrom, 1995). В контексте рыболовства этот механизм может выглядеть следующим образом:
(1) Непосредственные границы пользования биоресурсами и перечень пользователей четко определены.
(2) Правила рыболовства и механизм соуправления адаптированы к местным условиями и позволяют быстро реагировать на возникающие на промысле ситуации, в частности, использование таких мер, как временное закрытие промысла в некоторых зонах вследствие большого прилова молоди рыбы и т. д.
(3) Рыбаки могут участвовать в корректировке правил.
(4) Создана система эффективного и ответственного контроля промысловой деятельности в новых условиях.
(5) Приняты санкции за нарушение правил рыболовства. Они составлены с учетом серьезности правонарушений и адекватно восприняты всеми группами рыбаков и/или управленцами, ответственными за использование биоресурсов.
(6) Созданы механизмы оперативного и недорогого разрешения конфликтов на местном уровне.
(7) Право на практическую реализацию институциональных норм соуправления надлежащим образом оформлено и принято соответствующими органами власти.
(8) Адекватные правила соуправления установлены в каждом географическом и/или организационном масштабе системы национального рыболовства. Они дополнены планами мероприятий по их реализации в перспективе.
И хотя пока еще нет достаточной четкости в ответе на вопрос, как будут поддерживать себя в длительной перспективе институты соуправления/самоуправления или саморегулирования в рыболовстве, считается, что они имеют больше шансов на успех при выполнении следующих шести условий (Ostrom, 1992 ):
(1) Доступ к использованию биоресурсов регулируется небольшим набором согласованных правил.
(2) Затраты на соуправление/саморегулирование значительно меньше по сравнению с прежней моделью управления пользованием биоресурсами.
(3) Практическая реализация этих правил возложена на всех пользователей при контроле официальных наблюдателей.
(4) Все группы пользователей биоресурсами имеют юридический сертификат владельцев ресурсов.
(5) Все группы пользователей биоресурсами эластично "встроены" в границы/интересы больших коммерческих организаций и воспринимаются последними как законные/равноправные участники соуправления.
(6) Исключается введение "шоковых" политических новаций извне.
И, наконец, конфликт "рыбаки - правительство", а также нарастание конфликтов между группами рыбаков свидетельствует о несостоятельности правительства, которая в данном случае сравнима с "провалами" (несостоятельностью) рынка. И в том, и в ином случае возникают побочные эффекты (экстерналии), которые при пользовании ограниченными ресурсами обязательно приводят к не всегда оправданному улучшению положения одних природопользователей за счет других.
Способы борьбы с экстерналиями в рыболовстве на основе рекомендаций выдающегося экономиста А. Пигу уже обсуждались в разделе 3.3. и в некоторых публикациях (Теория и практика…, 2005; Титова, 2004).
Они касались налогов и субсидий, выравнивающих экономические условия добычи биоресурсов на разных по местоположению и продуктивности промысловых участках. Но в экономической теории есть и другие предложения о способах достижения равновесия в экономике и борьбы с несостоятельностью правительства. Они принадлежат не менее известному в экономической теории В. Парето, обосновавшему формулу наилучшего распределения товаров и ресурсов (оптимум по Парето). Позже на ее основе Р. Коузом была доказана теорема, которая в преломлении к рыболовству гласит следующее: если все права и правила пользования биоресурсами четко определены, то рыбаки могут собраться и договориться о том, как устранять экстерналии в рыболовстве, возникшие во многом из-за несостоятельности власти (см. об этом: Блауг, 1994: 552-553; Коуз, 1995). То есть речь в данном случае идет о возможности принятия управленческих решений на принципах самоуправления или соуправления.
6.2.3. Резюме
Действующая система управления рыболовством в зонах национальной юрисдикции во многих странах слишком централизована, дорогостояща и выстроена без учета традиций и местной специфики ведения промыслов. Она стала одной из основных причин роста конфликтов не только среди разных групп рыбаков, но и конфликта "рыбаки - правительство" в результате утраты доверия рыбаков к действиям властей. В последнее десятилетие ширятся дебаты о способах восстановления утраченного доверия, и наиболее эффективным из них называется привлечение рыбаков к более широкому участию в принятии управленческих решений и контролю использования биоресурсов на принципах соуправления и саморегулирования. В мире появляются признаки того, что за дебатами неизбежно последуют политические решения. Поэтому и власти России, наконец-то, должны увидеть в рыбаках не браконьеров, а равноправных участников диалога о решении проблем, касающихся их собственной судьбы. Дело осталось за немногим - обретением правительственными структурами желания: (1) поделиться властью с рыбаками, (2) помочь им выбрать модель соуправления, адекватную российской специфике, и (3) избежать бездумного копирования зарубежных шаблонов управления пользованием биоресурсами.
6.3. Возможен ли нормальный диалог власти и рыбаков? Опыт Норвегии свидетельствует: возможен
Ранее уже отмечалось, что одной из причин истощения запасов ценных промысловых рыб в морях Мирового океана является прилов и выбросы маломерной и малоценной рыбы. Особенно преуспевают в этом страны ЕС, в связи с чем в 1999 г. Европарламент поручил португальским экспертам проанализировать причины этого явления и разработать меры по борьбе с выбросами. Эксперты подтвердили, что именно жесткая рыночная конкуренция и погоня за сверхприбылями вынуждает рыбаков заниматься "высокой сортировкой" и избавляться от рыбы низкой рыночной стоимости, реализация которой не оправдывает затрат на добычу. Среди других причин они называют существенные пробелы рыбного законодательства и несовершенство действующих правил рыболовства (Stady …, 1999).
Португальские ученые считают, что для снижения объемов выбросов нецелевых объектов промысла в ряде случаев требуется уменьшение рыночных мотиваций при добыче водных биоресурсов и более жесткое вмешательство государства в рыбохозяйственную деятельность.
Они полагают, что должны быть созданы серьезные экономические побуждения для хранения и переработки рыбы, имеющей низкую норму рентабельности или невысокий спрос на рынке, для чего предлагают изменить целевую направленность субсидий в рыбохозяйственном комплексе. Пока же среди развитых стран только правительство Норвегии предприняло практические меры для сокращения прилова и выбросов, но ради этого оно пошло на применение явно нерыночных мер. Португальские эксперты привлекают внимание Европарламента к необходимости более внимательного изучения опыта регулирования рыболовства в Норвегии, который разительно отличается от практики англоязычных стран. Автор полагает, что и российским властям нелишне прислушаться к советам португальцев, поскольку Норвегия относится к тем немногочисленным странам, которым удалось обеспечить оптимальный диалог власти и рыбаков. И достигнуто это благодаря тому, что при переходе к новому правовому режиму промысла в 200-мильных экономзонах норвежцы не стали быстро ломать культуру и традиции рыболовства и жить по чужой подсказке.
Власти Норвегии сохранили не только высокую роль государства в управлении рыболовством, но и другие функции управления: заботу об уровне доходности рыболовства, поддержку его развития субсидиями (начиная с 1960 г.), контроль над оборотом рыбы и рыбопродуктов, контроль уровня минимальных закупочных цен на рыбу-сырец и рыбопродукты. Такое внимание к рыболовству объяснимо: рыбный сектор играл и продолжает играть важную роль в хозяйственном комплексе страны и от его благополучия зависит стабильность экономики в целом.
Режим открытого доступа к ресурсам господствовал в Норвегии практически до конца 1980-х. Ограничение уловов квотами распространялось только на наиболее производительный траловый промысел. С 1987 г. уровень добычи биоресурсов был лимитирован общей национальной квотой, объем которой определяется международными соглашениями. Проблема регулирования промысла с помощью квот возникла в самом конце 1980-х, когда обозначился перелов основных объектов промысла и разразился тресковый кризис.
К началу 1990-х меры жесткого государственного регулирования рыболовства и значительные суммы, направленные на его субсидирование, стали волновать общество, и норвежским правительством был принят курс на некоторое снижение уровня присутствия государства в рыбной промышленности.
Вместе с тем, выстраивая новую политику рыболовства с ограниченным доступом к рыбным ресурсам и принимая меры к тому, чтобы рост доходов в большей мере обеспечивался рыночной конкуренцией, государство сохранило за собой достаточно прав для вмешательства в рыбохозяйственную деятельность. Власти Норвегии исходили из того, что если побудительным мотивом к деятельности станет только рыночная конкуренция и максимизация частной прибыли, то любое изменение промысловых запасов может вызывать значительное социальное напряжение по всей рыбохозяйственной цепочке. С учетом этого усилия государства в регулировании промысла биоресурсов были направлены на максимальное сглаживание возможностей возникновения конфликтов среди рыбаков в борьбе за ресурсы, для чего рыночные механизмы в рыболовстве были введены в жесткие институциональные рамки.
Принимая новые правила регулирования рыболовства, государство сохранило за собой не только контроль за процедурой распределения квот и контроль над ценами, но и контроль внешней торговли и потоков финансовых ресурсов в отрасли. При распределении прибыли от экспорта рыбы, на который сегодня приходится 9/10 от общего улова, преобладают общенациональные интересы. Весь выловленный улов подлежит регистрации на берегу.
Контроль вылова и реализации морепродуктов в Норвегии поручен сбытовым кооперативам. Через них должен быть оформлен любой выход рыбацких судов в море. Через кооперативы осуществляются и финансовые расчеты по продаже выловленной рыбы, что дает возможность финансового контроля продаж и взаиморасчетов между продавцами и покупателями. При этом промысловые суда обязаны выполять аналогичные требования по промысловой отчетности и вылову даже за пределами норвежской ИЭЗ (Факторы развития, 2006). Подобная практика позволяет Норвегии накапливать финансовые резервы для повышения устойчивости национального рыболовства и рыбной промышленности в целом.
Ключевым моментом введения норвежской системы управления рыбными квотами было стремление к справедливому использованию природных благ при тенденции их быстрого сокращения. Ограничение свободы рыболовства было компенсировано сохранением за профессиональными рыбаками преимущественного права на участие в промысле и получении квот. На протяжении 1990-х гг. преобладало долгосрочное закрепление квот в целях сохранения единой системы управления добычей тресковых, являющихся основными объектами промысла.
По норвежской схеме, общая национальная квота, установленная международными соглашениями, вначале распределяется по группам промысловых судов в зависимости от их длины, а затем групповая квота пропорционально делится между судовладельцами (Holm & Ranes, 1996). Общенациональную квоту распределяет Норвежский совет по рыболовству, созданный при Министерстве рыболовства, в состав которого входят представители всех групп, объединенных по типу судов.
Здесь ежегодно не только происходят острые дебаты, но и устраняются потенциально возможные конфликты на промысле. Процедура распределения групповых квот среди судовладельцев обычно не вызывает нареканий, поскольку ее мотивы понятны всем заинтересованным сторонам.
Преобразования системы управления рыбной промышленностью в Норвегии не носили одномоментного характера. На первой фазе была устранена жесткая система товарооборота в отрасли и изменен порядок взаимоотношений между продавцом и покупателем рыбного сырья. К 1994 г. исчез и государственный контроль цен на рыбопродукты. Однако первичный рынок сырья не претерпел существенных изменений, поскольку государство сохранило за собой право на регулирование экспорта, считая это главным условием устойчивого рыболовства. К тому же за государством осталось и право на установление уровня минимальных закупочных цен на рыбу-сырец, которые к середине 1990-х, как и вся система рыбного товарооборота, стали напрямую зависеть от цен на международном рынке (Holm, 1995a).
Нужно сказать, что в практике установления минимальных закупочных цен на рыбу-сырец Норвегия не одинока. Страны - члены ЕС также регулируют внутренние цены на рыбу через программы: поддержки минимальных цен; устранения избыточных поставок на рынок; оплаты затрат, связанных с хранением рыбы (Milazzo, 1997).
По норвежскому законодательству государство регулирует среднюю норму прибыли по отрасли (и за счет этого изымает промысловую ренту), применяет ощутимые экономические санкции против роста числа посредников в цепи сбыта рыбы и рыбопродукции, контролирует (а при необходимости и диктует) экспортные цены.
При подобной системе судовладельцы ограничены в возможностях бесконтрольного наращивания доходов. Однако они мирятся с таким положением, поскольку в их глазах - это единственный путь к сохранению рыбных запасов и устойчивому рыболовству. Ведь рост прибыли, если оставить в стороне дополнительный эффект от модернизации флота и орудий лова, может быть обеспечен только за счет роста вылова каждым судном (что достаточно проблематично при наличии общего лимита) или за счет снижения числа судов на промысле (что увеличивает квоту вылова на судно).
Тот факт, что государство не упустило финансовые рычаги в управлении рыболовством, позволяет ему проводить в жизнь планомерную политику уменьшения мощностей промыслового флота посредством выплаты денежных пособий судовладельцам за вывод судов с промысла. Выплаты производятся из Государственного фонда развития экономической деятельности регионов и носят единовременный характер.
Судовладелец, получивший пособие, вместе с ним лишается и права на дальнейшее участие в промысле (Иванов, 2001).
Норвегия - единственная из развитых стран, где система борьбы с приловом и выбросами стала неотъемлемой частью национальной политики регулирования рыболовства. Эта система успешно применяется в малом пелагическом рыболовстве для преодоления проблемы "высокой сортировки" и "сохранения высоких рыночных цен". Норвежские власти разрешили приемку-сдачу на берегу прилова целевых (ценных) объектов промысла, имеющих размер, ниже установленного правилами рыболовства, если этот прилов обусловлен объективными причинами.
Для борьбы с выбросами нецелевых (малоценных) рыб были введены специальные экономические стимулы. Как считают упоминавшиеся выше португальские аналитики (Stady…, 1999), успешной борьбе с выбросами способствует то обстоятельство, что в Норвегии сложилась своеобразная культура взаимоотношений между правительством и рыбаками, основанная на доверии рыбаков к власти и уверенности в том, что власть действует им во благо.
Благодаря этому доверию удалось внедрить систему взаимоувязанных технических, экономических, запретительных и контрольно-учетных мер, которые легко осуществимы и понятны рыбакам.
Технические меры при условии сохранения традиционных правил рыболовства (ограничения по типу орудий лова, размеру ячеи и т. д.) включают в себя предписания по использованию при тралении сортировочных решеток, акустических приборов для отпугивания рыбы и иные приемы, направленные на повышение селективности промысла.
Эти предписания подкрепляются субсидиями и правом приоритетного доступа в зоны, где действуют те или иные нормы ограничения промысла.
Экономические меры направлены прежде всего на создание соответствующей береговой инфраструктуры для приемки и переработки прилова и нецелевых объектов промысла. В Норвегии хорошо понимают, что политика борьбы с выбросами не даст ожидаемого эффекта без рынка для маломерной и малоценной рыбы. Для создания такого рынка предусмотрена система компенсации рыбакам затрат, связанных с операциями по хранению и доставке малоценной рыбы на пункты приема.
Одновременно с этим действуют экономические стимулы, нацеленные на максимально возможное использование прилова для выработки пищевых рыбопродуктов. Остальная маломерная рыба направляется на изготовление кормовой муки. К сбыту рыбы низкой рыночной стоимости подключены специализированные коммерческие организации.
Запретительные меры включают полное или частичное закрытие промысла на участках, где уровень прилова молоди или маломерной рыбы большинством судов превышает установленную норму (как правило, 15 %). Размеры закрытых участков u1074 варьируют от сотен квадратных километров (например, при промысле креветки) до 1-2 км 2 - в небольших фиордах.
С инициативой о закрытии промысла выступают сами рыбаки, предоставляя береговым службам информацию о росте и причинах приловов нецелевых объектов. Следует отметить, что эти новации нашли поддержку у большей части рыбаков, поэтому информирование береговых служб рыбоохраны о чрезмерных приловах - это не какая-то исключительная реакция одиночек, а поведение большинства участников промысла.
При наличии на промысле современной системы связи норвежские береговые службы способны произвести закрытие района промысла эффективно и быстро - в течение 24 часов.
После введения запрета на промысел рыбаки должны оперативно удалиться от закрытой зоны, по крайней мере на 5 миль, и находиться там до сигнала о возобновлении промысла. И если при открытии зоны ситуация с приловом не меняется, процедура закрытия повторяется.
Однако в ряде случаев для некоторых судов сохраняется режим льготного доступа в закрытые районы промысла. Льгота предоставляется судам, которые применяют специальные технические средства для сокращения прилова. Другой довод для получения льготы - идеальное состояние с ведением промысловой отчетности и гарантии сохранения прилова для последующей сдачи на берегу.
Контрольно-учетные меры обеспечивают успех политики борьбы выбросами, поскольку менеджеры, принимающие решения, обладают наиболее полной информацией о видовой и размерной структуре уловов по каждому судну и участку промысла. Естественно, наивно полагаться только на дисциплинированность рыбаков. Эта дисциплинированность поддерживается присутствием на борту некоторых судов наблюдателей, выборочными проверками патрульных служб, сверкой структуры уловов с контрольными уловами научных организаций и жесткими предписаниями для капитанов сообщать обо всех случаях прилова и выбросов.
Дисциплинирует промысел и применение своеобразных штрафов и наказаний для судов, нарушающих общие предписания. Требование обязательной регистрации всей выловленной рыбы на берегу позволяет контролировать структуру улова по видовому составу и размеру. Поэтому, если рыбаки предъявляют улов, состоящий только из рыбы большого размера, он пересчитывается на текущую усредненную размерную структуру уловов в данной зоне промысла и квота автоматически уменьшается на объем маломерной рыбы, который, считается, рыбаки выбросили как нежелательный прилов. Такая корректировка квоты устраняет желание сбрасывать рыбу низкой рыночной стоимости.
Португальские аналитики полагают, что Норвегии повезло в том плане, что в местах традиционного промысла норвежских рыбаков нет столь высокой концентрации судов из других стран, какая, к примеру, существует в Северном море. Они пришли к заключению, что для эффективного проведения политики борьбы с выбросами в странах ЕС (включая использование таких мер, как временное закрытие зон промысла) должно существовать два главных предварительных условия: наличие оперативной системы информационного оповещения о приловах и выбросах и возможность децентрализованного принятия решений о закрытии районов промысла на национальном или региональном уровнях. Речь идет о делегировании этих полномочий местным комиссиям, включающим представителей всех заинтересованных организаций.
Следует отметить, что успеху рыбохозяйственных преобразований в Норвегии во многом способствует отработанная за многие годы практика ведения ежегодных переговоров по согласованию уровня минимальных цен на закупку рыбы-сырца между заинтересованными сторонами (рыбаки-рыбопереработчики-торговля). Принципиальные положения этого механизма были определены законом о рыбном сырце, принятом в 1931 г., и его последующими редакциями. Сегодня минимальная цена на рыбу-сырец устанавливается, исходя из спроса и предложения не только на внутреннем, но и на внешнем рынках, изучением которых занимается Совет по экспорту при Министерстве рыболовства, а также с учетом прогноза добычи рыбы и объемов рыборазведения.
Установленные цены фиксируются протоколом переговоров с указанием срока действия цен. Государство выступает гарантом этой системы. По инициативе одной из сторон может быть созвана внеочередная встреча по поводу пересмотра или продления действия цен с участием всех заинтересованных сторон.
Аналогичные системы жесткого государственного управления рыболовством до конца 1980-х действовали в Финляндии и Швеции (Хилден, Миквитц, 1991). Финских политиков и исследователей в начале 1990-х волновали негативные последствия отказа от этих систем в связи с вступлением Финляндии в ЕС. Как показало время, худшие опасения оправдались: финские рыбаки сегодня познали, что такое безработица. В особенно тяжелом положении оказалось население архипелагов и прибрежные общины, для которых рыболовство являлось и является одним из основных видов деятельности. На финский рынок хлынула более дешевая рыба и рыбопродукты из других стран, ограничив возможности реализации улова собственными рыбаками.
Очевидно, норвежцы потому и не торопятся с вступлением в ЕС, так как одним из условий вступления станет отказ от действующей системы регулирования рыболовства. Норвежские политики пристально следят за процессами в странах ЕС и пока не видят особых выгод от вступления. Вместе с тем они опасаются остаться в изоляции (Holm, 1995b). Очень хотелось бы надеяться, что аналогичную заботу о своих рыбаках проявят российские политики, всеми силами стремящиеся вступить в ВТО.
Ниже (табл. 5) приводится сравнение норвежской и российской систем государственного регулирования рыболовства. Приведенные данные ные позволяют сделать вывод о том, что в Норвегии первичный рынок сырья, включая экспорт продукции, находится под контролем государства, что позволило норвежцам существенно снизить уровень противоправных сделок в рыболовстве. В российской системе рыболовства, не в пример норвежской, государство устранилось от заботы за судьбу как рыбаков, так и рыбных запасов. Поэтому на рыбных промыслах возобладал дух пиратства, о чем в последнее время так много говорится и в структурах власти, и в СМИ. К сожалению, опыт Норвегии по искоренению злостных правонарушений в рыболовстве, которые в нашей стране приобрели форму вакханалии, оказался невостребованным российскими властями и за жаркими дебатами в правительстве и в Госдуме реальные дела не следуют.
Таблица 5. Сравнение функций государственного регулирования рыболовства в России и Норвегии
|
