Глава 4. Права собственности и права пользования на рыбных промыслах
БИОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЫБОЛОВСТВА В ЗОНАХ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЮРИСДИКЦИИ
ТИТОВА Галина
5833
|
4.1. Эволюция прав собственности на природные ресурсы
"Творец ниспослал нам даров, которых
достаточно для всех. А мы, подобно свиньям, которые лезут к еде, топчем их в грязи, и в то же время рвем и терзаем друг друга… Допуская монополизацию благ, которыми природа наделила каждого, мы игнорируем основной закон справедливости,…который, вне всякого сомнения, составляет высший закон вселенной…". Генри Джордж С передачей 200-мильных экономических зон под национальную юрисдикцию биоресурсы оказались в сфере действия суверенных прав того или иного прибрежного государства, т. е. перестали быть объектами свободного доступа для рыбаков других стран. С юридической точки зрения нельзя с полным основанием утверждать, что решения ООН по морскому праву привели к возникновению у прибрежных стран права собственности на биоресурсы в буквальном смысле этой правовой категории. И все же тот объем прав, который вытекал из суверенных или исключительных прав, оказался достаточным, для того чтобы привести к глубочайшим правовым и экономическим последствиям.
В частности, они позволили индивидуальным квотам на "рыбу в воде" обрести право частной собственности (в данном случае не столь важно, что это право носило форму квазисобственности) и ввести свободную торговлю квотами для их владельцев.
Однако, как вскоре оказалось, этот шаг не дал положительных социальных, макроэкономических и экологических результатов. Системный кризис в мировом рыболовстве нарастает. По мнению отечественных и зарубежных аналитиков одной из корневых причин кризиса является большая неопределенность прав собственности и прав пользования применительно к морским биоресурсам (Андерсен, Хилл, 1995; Корзун, 2004; Charles, 2001; Iudichello, et al., 1999). Эта тема стала весьма популярной в дискуссиях о научных основах устойчивого рыболовства в зонах национальной юрисдикции. Большое количество монографий, статей и документов международных конференций по проблеме прав собственности на морские биоресурсы и их анализ позволяют сделать обзор тенденций ее развития и показать, решение каких задач по правам в рыболовсте может потребоваться и в российской практике.
Но, прежде чем перейти к обсуждению прав на рыбных промыслах, имеет смысл рассмотреть эволюцию прав собственности на ресурсы и объекты природы в целом.
Собственность как экономическая и правовая категория характеризует собой исторически развивающиеся общественные отношения в сфере распределения разных элементов материального богатства между индивидуумами, социальными группами и государством.
Представляя собой форму общественных отношений, философская суть собственности может меняться с изменением не только уклада общества, но и социальных потребностей по мере возникновения разного рода ограничений, сдерживающих общественный прогресс или чреватых серьезными социальными конфликтами.
История свидетельствует о том, что уже в первобытных родовых общинах были определены правила, регулирующие права владения землей и другими дарованными природой благами, которые принципиально отличались от прав владения имуществом, созданным трудом человека. Рукотворное имущество могло быть подарено, обменено или уничтожено владельцем без согласия общины. Однако при обладании землей и связанными с ней ресурсами природы лежала иная и более сложная иерархия отношений, которая, тем не менее, гарантировала для семьи, как основной ячейки родовой общины, право владения таким количеством земли, которое было необходимо для поддержания жизни всех ее членов. Право владения не носило абсолютный характер, т. е. не позволяло использовать землю в ущерб интересам других членов общины. Вместе с тем оно предусматривало защиту семьи от тирании большинства. Община сохраняла за собой права контроля использования земли в целях разрешения возможных конфликтных ситуаций, а также право периодического перераспределения земельных угодий в соответствии с изменяющимися потребностями семейных ячеек.
Со временем появилась система прав собственности, основанная на коллективных формах пользования в сочетании с индивидуальным правом владения землей и природными ресурсами. Соотношение коллективной и индивидуальной составляющих собственности менялось в зависимости от обстоятельств, времени и места. Однако на протяжении многих десятков тысяч лет целеполагающим содержанием этой двойственной системы оставалось обеспечение жизнедеятельности и сохранение гармонии в обществе.
Еще за четыре века до Рождества Христова философы античности сформулировали концепцию справедливого и нравственного отношения к земле, которая нашла отражение в сочинениях Платона. Она и сегодня позволяет понять, что значит жить в гражданском (т. е. приличном) обществе, поскольку предполагает равенство каждого перед законом, который, в свою очередь, гарантирует равенство в отношении прав землепользования. Древние традиции нашли отражение в Библии. На этот счет как Ветхий, так и Новый Заветы проявляют удивительное единодушие: земля и все с нею связанное даровано Богом в равной мере не только для каждого человека, но и для каждой живущей на планете твари (см., к примеру, 3-ю Книгу Ветхого Завета, Левит, 25:23 или Псалтирь, Псалом: 23:1). Подобная формулировка закладывает мощный морально-нравственный фундамент в отношения прав собственности, объектом которых являются природные блага.
Но, хотя принципы использования ограниченных природных благ известны много тысячелетий, ни одно общество до сих пор не нашло в себе сил соединить интересы владения и пользования ими с мудростью гарантировать каждому гражданину равную долю тех ресурсов, которыми располагает государство. Более того, общий ход развития цивилизации был направлен на ниспровержение естественных и первоначально заданных идей коллективной собственности на землю.
Подобное стало возможным потому, что уже в эпоху феодализма крупным землевладельцам удалось полностью подчинить своим интересам систему юриспруденции. Они изменили законодательство в целях легализации такой системы прав собственности, которая делала акцент на частной собственности. Существовавший ранее принцип обеспечения землей с учетом реальной потребности людей в земле, необходимой для биологического выживания и культурного развития, был уничтожен (В данном случае не рассматривается период господства рабовладельческого строя, при котором на рабов не распространялись нормы гражданского права.). На смену ему пришла философия абсолютного права собственности, которая постулировала право "собственника" не допускать других лиц к пользованию землей, даже если у землевладельца не было жизненной потребности иметь землю в своем распоряжении. После установления абсолютного права собственности крупным землевладельцам удалось присвоить и доход от земли в виде земельной ренты.
Всемирно известный американский философ Г. Джордж, уделявший много внимания истории формирования отношений земельной собственности, констатирует, что частное землевладение - это идея сравнительно нового образования, которая во многом искусственна и неосновательна. Частное землевладение, пишет он, "нигде не было связано с понятиями о справедливости и целесообразности; оно повсюду брало свое начало в войне и завоевании, и в том себялюбивом употреблении, которое люди ловкие делали из суеверия и закона". Экскурс в историю земельных отношений позволил Джорджу утверждать, что мнение о том, что "частная собственность на землю необходима для общества, есть плод невежества, которое не видит более того, что его непосредственно окружает... Однако "святость собственности" проповедовалась так настойчиво и с таким успехом, особенно этими "хранителями древнего варварства", как Вольтер называл юристов, что бoльшая часть людей смотрит на частную земельную собственность, как на незыблемый фундамент общества" (Джордж, 1992: 257-258).
Но со временем феодальная аристократия, узурпировавшая право на присвоение общего дохода в виде природной ренты, стала тормозом общественного прогресса. Поэтому в самом начале промышленной революции появилась острая необходимость пересмотра философии отношения к собственности. И это сделал родоначальник научных основ либерализма, ведущий философ по естественному праву и теории общественного договора англичанин Джон Локк. В своей работе "Второй трактат о цивилизованном правительстве" (1680) он предложил базовые принципы для творцов конституций и законов в демократическом обществе, которые по сути своей сохранили свою актуальность до настоящего времени. Более того, можно сказать, что по мере роста ресурсных ограничений они актуализировались.
Формулируя свои принципы, Локк исходил прежде всего из того, что каждый человек имеет естественное право на "жизнь, свободу и имущество". При этом понятие "имущество" в его представлении включало также землю и другие природные ресурсы. В отношении земельной собственности Локк предлагал отражать в законах следующие положения:
- не должна иметь место спекулятивная аккумуляция земли;
- титул владения должен базироваться на правах использования ресурсов: владелец должен подтвердить, что потребность в земле связана с его желанием работать на ней;
- право человека на приобретение земли должно ограничиваться правом любого другого человека на доступ к земле такой же величины и качества.
Локк четко провел водораздел между частными и общественными правами на землю, сформулировав принципы равенства всех граждан на получение доходов от использования ограниченных и разнокачественных природных благ. Он считал, что труд и капитал должны претендовать только на ту часть стоимости, которая создана ими, а природная рента, которая образуется в результате использования земельных участков лучшего качества, и являющая собой "труд природы", не должна приватизироваться, а использоваться на нужды общества. Только таким способом можно решить достаточно проблематичную задачу наделения каждого земельным участком, равным по площади и качеству. Придерживаясь этих правил, утверждал Локк, можно сделать каждого человека действительно свободным. С отражения их в нормах права, по его мнению, и должно было начаться закрепление либеральных традиций в законодательстве (Locke, 1993).
Однако исчерпывающие положения Локка в отношении равного и естественного права каждого по праву рождения на обладание благами природы до сих пор не нашли достаточного развития в законодательстве западных стран. К примеру, взамен равенства всех в отношении дарованных природой благ Конституция США гарантирует своим гражданам равное право "на счастье". Это вызывало и продолжает вызывать неприятие и критику со стороны американских институционалистов. К примеру, Т. Веблен и Дж. Коммонс крайне негативно относились к тому, как категория собственности трактуется в законодательстве. Они, так же, как и Г. Джордж, считали, что за земельной собственностью и большими состояниями в их стране стоят насилие и обман.
Коммонс видел большой порок неоклассической экономики в том, что она трактует собственность как совокупность юридических прав при полном игнорировании нравственных начал и общественной пользы (Commons, 1924; Veblen, 1914).
Английский экономист Ф. Харрисон с горечью констатирует, что, имея такую фундаментальную концепцию по естественному праву личности в либеральном обществе, какую сформулировал Д. Локк, западная цивилизация до сих пор не воспользовалась ею. В силу этого современная история отражает "хронику неудач в создании законов о собственности, которые не дали возможность людям жить в условиях социального мира и экономического процветания". По мнению Харрисона, "цивилизованные" народы, представляющие западную традицию общественного устройства, показали себя безнадежно неспособными проводить политику в отношении собственности на землю и другие природные ресурсы в интересах всех членов общества с учетом законов биологической эволюции. Это происходит потому, что конституции и законы в странах Запада пишутся под диктовку самых больших спекулянтов землей и природным сырьем. Поэтому Харрисона поражает снобизм европейцев по отношению к культурам иных народов, которые предпочитают коллективные формы собственности. Хотя, считает он, этот снобизм являет собой не что иное, как летопись губительных войн за землю, которые переносились и переносятся на чужие территории в результате неспособности решить эту проблему в собственных границах (Харрисон, 1996 : 4-6).
На несовершенство современной трактовки прав земельной собственности указывает и немецкий исследователь Л. фон Мизес. Он считает, что при подобной трактовке право получения выгод оказалось важнее права владения, поскольку экономическое содержание понятия собственности было четко отграничено от юридической сути. Хотя, по его мнению, оба права должны дополнять друг друга, ибо "юридическое понятие собственности не в полной мере учитывает общественные функции частной собственности. Существуют определенные несоответствия и нецелесообразности, которые отражаются в определении рыночных явлений". Законы о собственности оставляют лазейки для частных владельцев, ориентированных на получение максимальных сиюминутных выгод от обладания собственностью, что порождает экстерналии при пользовании многими природными ресурсами. Поэтому, полагает Мизес, при определении категории собственности в обязательном порядке должны закрепляться как экономические отношения по использованию ограниченных ресурсов, так и юридические нормы, не позволяющие нарушать этические и нравственные нормы общества (Мизес, 1991: с. 614-615).
Подводя итог краткому изложению эволюции прав собственности на блага природы, можно сделать некоторые выводы, важные для обсуждения проблемы собственности применительно к водным биоресурсам. Они сводятся к следующим положениям:
1. Фундаментальный принцип либерализма состоит в обеспечении естественного права каждого человека на равный доступ u1082 к земле и природным ресурсам вне зависимости от формы собственности на них. При ограниченности и разнокачественности природных благ это обеспечивается изъятием природной ренты в доход общества.
2. Природная рента проявляется двояко в зависимости от способа ее распределения. В случае социализации ренты, т. е. использования ее на покрытие общественных расходов, она может нести обществу прогресс и процветание. При приватизации ренты частными лицами она создает питательную базу для эксплуатации большинства населения меньшинством, роста коррупции и социального разлада в обществе.
3. Современное западное законодательство оставляет много лазеек для приватизации природной ренты. Именно в этом состоит притягательная сила частной собственности на землю и другие ресурсы природы. Можно сказать, что фактическим собственником богатств природы является не тот, кому формально эта собственность принадлежит, а тот, кто присваивает природную ренту.
4. В истинно цивилизованном (гражданском) обществе категория "собственность" должна: отражать этические и моральные принципы; объединять людей на основе социальной солидарности, исторически сложившихся культуры и традиций; способствовать экономически эффективному и рациональному использованию объекта собственности.
5. Чтобы снять остроту и политизированность с дискуссий о необходимости введения института частной собственности на объекты природы, следует законодательно (а правильнее - конституционно) закрепить право общественной собственности на природную ренту и создать механизм изъятия ее в доход общества.
4.2. Формы собственности на водные биоресурсы
Понятийная запутаннность прав собственности в рыболовстве во многом объясняется попытками привнесения в практику регулирования рыбных промыслов общераспространенного отношения к категории "собственность", т. е. желание рассматривать биоресурсы по аналогии с недвижимостью, типа зданий, промысловых судов, земельных участков и т. д. Однако в отношении водных биоресурсов пока бесспорным является лишь одно: как только они изымаются из водоемов, то, действительно, становятся частной собственностью, и рыбак может распоряжаться уловом по своему усмотрению, если иное не предусмотрено законом. Более того, по законодательству некоторых стран рыба может находиться в частной собственности, если обитает в водоемах, которые расположены на частных землях.
Однако не все так просто с "рыбой в море". Многие исследователи считают, что морские воды и биоресурсы достаточно специфичны (Social..., 1995), поэтому требуют терминологической определенности в отношении понятий прав собственности (владения) и прав пользования. При формировании этих понятий фундаментальное значение приобретают два аспекта: (1) выбор формы собственности (государственная, общая, частная и т. д.) с точки зрения оптимизации возможностей перехода к устойчивому рыболовству и (2) соблюдение баланса частных и общественных интересов при придании водным биоресурсам прав частной, общей/коллективной или иных форм собственности. При этом возможности юридически грамотного оформления прав собственности должны предполагать наличие законодательно закрепленных: (1) понятийной сути самого термина "собственность" применительно к водным биоресурсам; (2) оптимальной структуры форм собственности; (3) перечня держателей прав собственности с определением их прав и ответственности; (4) порядка (условий) реализации прав собственности на практике (Charles, 2001).
Рис.5. Классификация прав собственности на рыбных промыслах по формам и условиям реализации их на практике.
Что касается прав собственности на водные биоресурсы, то в дискуссиях обсуждаются разные формы собственности: государственная (общенациональная), коллективная и частная. При этом частная собственность, в свою очередь, может выступать в виде индивидуальной или корпоративной собственности (рис. 5). Кроме того, в Мировом океане за пределами 200-мильных экономических зон сохраняются зоны открытого доступа, которые рассматриваются как общее достояние человечества (a global commons).
4.2.1. Общенациональная и государственная собственность
"Каждый человек, получающий землю,
должен рассматривать ее как общую собственность. Земля - его родной дом, и он должен заботиться о ней больше, чем дети заботятся о своей матери". Платон Передача 200-мильных экономзон под национальную юрисдикцию означала формальное приобретение в этих зонах статуса государственной или общенациональной собственности на биоресурсы.
В Великобритании эти ресурсы перешли во владение Короны. В США, Канаде, Новой Зеландии, Норвегии, Исландии и др. странах они приобрели форму общенациональной, т. е. государственной собственности. В России согласно Конституции (ст. 67, п. 2) ИЭЗ находятся под юрисдикцией государства, что также предполагает наличие федеральной формы государственной собственности на биоресурсы.
При этом определения "государственная" и "общенациональная" собственность часто воспринимаются как синонимы. Однако многие исследователи как за рубежом, так и в России, полагают, что между этими понятиями существует принципиальное различие.
Эти различия убедительно показаны академиком РАН Д. С. Львовым в монографии "Экономика развития". Он считает, что только в случае, если государство - синоним общества, а государственный аппарат представляет собой орган управления государства-общества, государственная собственность и собственность общества - это одно и то же. Однако "отождествление государства и общества ведет к подмене интересов общества интересами государства как субъекта власти.
Правда, в либеральных теориях принято рассматривать государство как "слугу" общества, нанятого гражданами для защиты их интересов. Но "слуга", обладающий монополией на принуждение, очень легко превращается в хозяина. Если государство и общество - не одно и то же, существуют два разных субъекта права собственности - государство и общество, и два имущественных комплекса - государственное (казенное) имущество и общественное (национальное) имущество".
"Национальным имуществом, - пишет далее Д. С. Львов, - мы называем имущество, право собственности на которое принадлежит обществу. Государство может от лица и по поручению общества осуществлять управление u1080 или распоряжение этим имуществом. Однако данная функция не является имманентной государству" (Львов, 2002б: 225).
Казенное же имущество - это имущество, которое закрепляется за государством для реализации вмененных ему функций.
Предлагаемую трактовку понятия собственности Д. С. Львов объясняет необходимостью:
- исключения возможности подавления государством общества и создания условий для эффективного контроля над действиями государства (т. е. государственной бюрократией);
- исключения важнейших предпосылок для нарушения свободной конкуренции - равенства и независимости экономических агентов;
- обеспечения права граждан на доход от использования национального имущества, поскольку при государственной собственности доходы от нее являются доходами общества.
Действительно, если общество и государство не отделены друг от друга правами собственности, то государственная бюрократия может выступать от имени общества как собственник ресурсов, не неся перед ним никакой ответственности. Практика пользования биоресурсами в зонах национальной юрисдикции - наиболее свежий пример того, к чему приводит нечеткость формулирования прав собственности в природопользовании.
Вместе с тем, полагает Д. С. Львов, национальная собственность вовсе не означает, что предпринимательская деятельность на основе использования национального имущества является прерогативой государства или его назначенцев. Более того, поскольку "российское государство, как в прошлом, так и в настоящем, - считает он, - является плохим предпринимателем и плохим управленцем,… целесообразно максимально отделить управление национальным имуществом от государства и резко ограничить возможности участия чиновников (государственных назначенцев) в коммерческой деятельности" (там же: 240-241).
Из утверждения же, что общество является собственником имущества, не следует заключение, что оно вместе с этим должно исполнять роль предпринимателя или управляющего. Для общества наиболее оправданной является "роль инвестора - рантье, использующего принадлежащее ему имущество для получения дохода и удовлетворения собственных нужд (там же: 229).
Д. С. Львов в ряде публикаций дал развернутый ответ на важный вопрос, как управлять национальным имуществом (Львов, 2002а, 2002б), так что желающие могут ознакомиться с предлагаемыми им подходами. В данном же случае важно, во-первых, то, что Д. С. Львов предлагает отнести к национальному имуществу в первую очередь богатства природы, и, во-вторых, что в своих взглядах он не одинок.
Аналогичных взглядов придерживаются многие политики и исследователи проблем отношений собственности не только в России, но и за рубежом.
К примеру, в самом начале шоковых реформ сэр Кеннет Джапп, с 1975 по 1990 гг. член Верховного суда Англии, призывал российских политиков сохранить за государством право суверенного собственника земли и богатств природы при реформировании общественных отношений. Под суверенным собственником он понимает субъекта права, который осуществляет свои правомочия по поручению, во благо и от имени народа. К. Джапп считает, что институт собственности на природные блага в условиях ресурсных ограничений должен претерпеть кардинальные изменения. "Человечество переживет исторический момент, - пишет он, - когда наше отношение к природе должно быть еще раз переоценено. Даже если бы не существовало экономического и политического давления, вынуждающего нас пересмотреть систему прав на владение землей, все равно был бы услышан голос раненой природы. Мы теперь знаем, что не можем более настаивать на процедурах и правах собственности прошедших двух столетий индустриального общества, которые позволяли и даже способствовали причинению вреда природной среде" (Джапп, 1993: 18).
Более того, полагает Джапп, именно Россия, обладающая огромным природно-ресурсным потенциалом, может стать лидером в том движении к будущему, которое поможет заново определить институциональные основы отношения человека и природы. Он предупреждал российских парламентариев, что копирование отношений собственности, закрепленных в западном законодательстве, может отдать "Родину на растерзание шакалам" (Джапп, 1996: 43). К сожалению, как показало время, российские политики проигнорировали эти советы и поспешили передать национальную собственность в частные руки, не обременив их какими-либо обязанностями не использовать собственность в ущерб обществу.
В условиях роста ресурсных ограничений и снижения ассимиляционного потенциала естественных экосистем концепция управления общенациональными ресурсами и необходимости изменения доминирующих в мире отношений собственности, объектами которой являются природные ресурсы, привлекает к себе все большее внимание зарубежных исследователей.
В Японии, например, растущую популярность завоевывает "теория общественной доверенности", предложенная известным экономистом С. Цуру. Согласно этой теории общество выдает государству доверенность на владение и управление такими природными благами, как морские побережья, атмосферный воздух, ассимиляционная способность естественных экосистем, нивелирующая антропоенные воздействия, а государство, со своей стороны, должно обеспечивать каждому гражданину возможность беспрепятственного пользования этими благами и контроля над соблюдением экологических норм (см.: Виленский, 1994).
В рамках совершенствования доктрины устойчивого развития сформирована и новая концепция прав собственности, объектами которой являются ресурсы природы. Один из наиболее авторитетных в мире исследователей по экономике природопользования Г. Дэли и его коллега Дж. Кобб (США) дали ей название "природоохранная модель". В основе этой модели лежит совокупность прав каждого человека - как личности, так и члена общества - на обладание общими ресурсами природы (Дэли, 2000; Daly and Cobb, 1990). На практике это выражается в признании права каждого на равнодоступность к пользованию общими ресурсами в сочетании с обязательностью оплаты получаемых в конкретных условиях преимуществ от пользования. Речь идет об изъятии в пользу общества природной ренты.
Если прежнее отношение к правам собственности отталкивалось от так называемой философии "трагедии общего", на основе которой выстроен рыночный фундаментализм и которая полностью игнорировала социальное поведение, то природоохранная модель строится на способности людей к консенсусу при выработке правил и норм пользования общими ресурсами (Hanna and Jentoft, 1996). По новой модели государство рассматривается в качестве единственного суверенного владельца таких ресурсов, который, однако, управляет ими по доверенности и под контролем общества. Жесткость государственного управления и уровень оплаты права пользования общими ресурсами при этом могут изменяться в зависимости от социальных, экономических и экологических потребностей (типа создания новых рабочих мест, сохранения традиций и природы для будущих поколений и т. д.).
Несколько иную модель отношений собственности на природные ресурсы предлагает американский экономист Ф. Фолварди. Он полагает, что с введением права владения природными ресурсами, которое сочетается с правом взимания природной ренты государством, проблема частной собственности сводится только к праву владения. "В конечном счете, - пишет он, - вся земля, включая моря и атмосферу, может быть передана в частное владение. Однако главным условием владения является "сохранение общенациональной собственности на ренту и недопущение причинения ущерба окружающей природной среде" (Фолварди, 1995: 35).
Ф. Фолварди считает, что для воплощения справедливых отношений в сфере природопользования необходима реформа терминологии, ибо без четкого и ясного языка, правильного определения ключевых экономических терминов не может быть правильной мысли и организации процесса природопользования. Он полагает, что в экономические понятия, имеющие отношение к правам собственности, владения и пользования землей и природными ресурсами в последние два столетия было внесено много семантической путаницы, что ведет к излишнему политиканству и идеологическим конфликтам. Земляк Фолварди М. Гэффни в своих работах также приводит множество фактов сознательного искажения языкового смысла базовых понятий классической политэкономии в неоклассической экономике. Цель этих искажений он видит в одном - в закреплении за богатым меньшинством безраздельного права господства над богатствами природы (Гэффни и др., 2000).
Оба исследователя предупреждают страны, стоящие на пути рыночных преобразований, что следует проявить особую осторожность при формулировке терминов и определений в законах, которые регулируют права в земле- и природопользовании.
Более того, как считают некоторые исследователи, "термин собственность - не лучший термин применительно к земле и другим природным ресурсам. Он может быть даже вреден, поскольку в римском праве "Dominum" (собственность) - определяется как "ius utendi et abutendi" - право употреблять и злоупотреблять". Подобная тирания над тем, что не создано трудом человека, недопустима в цивилизованном обществе (Джапп, 1993: 4).
Изложенное позволяет сделать вывод: в условиях нарастающего экологического кризиса все более актуализируется проблема возвращения к тем гуманистическим принципам пользования дарованными Природой благами, которые предлагались классиками античной философии, нашли закрепление во многих мировых религиях и которые находят все бoльшую поддержку мировой общественности.
4.2.2. Частная собственность
Как отмечалось ранее, после перехода ИЭЗ под национальную юрисдикцию многие развитые страны поспешили придать индивидуальным квотам на биоресурсы некое подобие прав частной собственности. Подразумевалось, что держатели квот станут владельцами "рыбы в море", точно так же, как они владеют промысловыми судами. Однако своеобразная форма приватизации общенациональных биоресурсов вызвала неприятие не только широких кругов общественности, но и большинства рыбаков.
Ведь с позиций здравого смысла можно было понять, что в природе существуют ресурсы, которые по определению не могут стать объектами частной собственности. К ним принадлежат космическое пространство, атмосферный воздух, водные ресурсы и водные биоресурсы, многие ресурсы животного мира, которые не привязаны к одному месту.
Идею о передаче таких ресурсов в частную собственность можно рассматривать только как плод больной фантазии. Даже для лесов и месторождений полезных ископаемых, т. е. "привязанных" к конкретному месту ресурсов, преобладающей в мире практикой использования является не право частной собственности, а право пользования, включая право аренды. Во многих рыночных странах право частной собственности в применении к ним даже не обсуждается. Участки лесов, к примеру, чаще всего предоставляются в аренду с условием искусственного воспроизводства, а исчерпаемые ресурсы передаются по лицензиям, соглашениям и т. д. на правах пользования с обязательностью оплаты расходов на поиск новых месторождений или альтернативных способов получения энергии.
Так почему же в практике рыболовства разумный подход к правам собственности со столь специфичным ресурсом, коим являются морские биоресурсы, был проигнорирован?
Поспешность с введением права частной собственности на "рыбу в море" объясняется возникшей путаницей в отношении категорий "ресурсы открытого доступа" и "общественной" или "общей" собственности. Действительно, рыболовство с открытым доступом - это промысел без ограничений на пользование биоресурсами. Режим же общей собственности предполагает принадлежность "рыбы в море" или обществу в целом, или государству, или даже членам некой группы, которые обладают правом накладывать ограничения на доступ к ресурсам.
То есть даже по возможности введения ограничений на пользование ими "открытый доступ" и "общая собственность" должны рассматриваться как два разных понятия. Однако семантическая путаница и в данном случае позволила извратить понятие "общая собственность" и подавать ее исключительно в негативном свете.
История смешения понятий в морском рыболовстве насчитывает, как минимум, три четверти века, если судить по публикациям на этот счет. Свой отсчет она ведет с 1929 г., когда датчанин Дж. Варминг впервые выразил негативное отношение к практике открытого доступа к морским биоресурсам и отсутствию прав собственности на них. Он утверждал, что в результате принадлежности ресурсов всем, а не отдельным индивидуумам, уменьшаются доходы рыбаков (Warming, 1983).
Четверть века спустя идеи Варминга были повторены американским экономистом К. Гордоном. Они носили форму графических и математических обоснований неизбежности истощения запасов биоресурсов при открытом доступе, который также ассоциировался с общей собственностью (Gordon, 1954).
Однако самые весомые аргументы в руки приверженцев частной собственности на все и вся, что только имеется в природе, дал Г. Хардин (Hardin, 1968). К его "заслуге" можно отнести даже не столь сами аргументы о необходимости отказа от общего пользования ресурсами природы, сколь удачное приклеивание ярлыка ко всему, что может принадлежать на правах собственности/владения обществу, отдельным коллективам, общинам и т. д. Этот ярлык в экономической теории получил название "трагедия общего". Именно такое название носит статья Хардина, которая позволила ему оставить след в истории развития экономической теории. Суть "трагедии" по Хардину состоит в том, что принадлежащее всем вместе и никому в отдельности обречено на уничтожение.
Благодаря удачному ярлыку, негативное отношение к общественной собственности с тех пор наполнилось "здравым" смыслом и научным обоснованием. И сам "ярлык", и хардинские аргументы начали кочевать из книги в книгу, из учебника в учебник. Не только малосведущие или ангажированные политики, но и многие исследователи, как, к сожалению, это иногда случается в науке, восприняли как бесспорный постулат "здравые" аргументы, и вслед за Хардином стали утверждать, что только частная собственность может предотвратить истощение ресурсов и, в частности, биоресурсов. Хотя в отношении ко многим ресурсам природы аргументы Хардина подобны "голому королю" из сказки Г. Х. Андерсена.
Чтобы читатель получил возможность самостоятельно сделать выводы, имеет смысл привести аргументы в пользу частной собственности, изложенные в статье первооткрывателя "трагедии общего". В ней рассматривается ситуация, когда большое количество частного скота пасется на общем лугу. При отсутствии всякого контроля роста поголовья скота пастбище неизбежно ждет уничтожение в достаточно короткие сроки. Хардин все-таки допускал, что пастбище может эффективно использоваться только при наличии одной из двух систем управления: (1) общественной с помощью специально созданных органов, (2) частными собственниками. Первый вариант Хардин отвергал сразу, поскольку, по его мнению, общество по своей природе не способно организовать надлежащий контроль. Частный же собственник выполняет эту функцию автоматически. Поэтому, сделал вывод Хардин, общее пастбище следует разделить на части и передать их в частную собственность. Эффект единственного владельца позволит регулировать численность поголовья, получать оптимальный экономический эффект и не истощать пастбище.
Хардин даже не попытался проанализировать возможные причины слабости контроля доступа на общее пастбище со стороны общины, а также способы повышения его действенности. Ведь, к примеру, истощение общего пастбища можно было объяснить тем, что оно возникло не благодаря режиму общей собственности и неэффективности контроля, а скорее как результат неправильного определения и применения имеющегося у общины права управления общим пастбищем.
Однако поиск возможностей эффективного управления использованием общих ресурсов не устраивал рыночных фундаменталистов. Для них предпочтительнее был лозунг "трагедии общего", который был водружен на флаг неолибералов в экономике и продолжает делать свое черное дело до сих пор. Самый свежий пример в истории - деление на частные квоты "рыбы в море".
И все же, справедливости ради, отчасти можно согласиться с мнением Хардина о преимуществе частной собственности (а правильнее сказать, частного владения), когда речь идет об обеспечении сохранности ресурсов местного значения. Но иное дело, когда встает вопрос о сохранности системообразующих ресурсов в природно-ресурсном потенциале. Здесь хардинская идеология неприемлема. Алчное стремление частника выжать из таких ресурсов природы как можно больше выгоды для себя неизбежно ведет к катастрофическим изменениям окружающей среды в целом.
Морские биоресурсы и при частном владении квотами по существу остаются общими ресурсами. Если фермер может исключить возможность присвоения другими выращенного им урожая, то рыбак, даже владея квотой на правах частной собственности, не может рассчитывать на аналогичное. Основную мотивацию поведения рыбаков на промыслах даже при разделении ОДУ по множеству квотодержателей можно выразить формулой: первым - прибыл, первым - выловил, первым - получил максимальную выгоду. Перед рыбаком всегда стоит задача выловить рыбы столько, сколько возможно, даже если это подрывает самовоспроизводящую способность запасов. Приведенная формула поведения всегда будет стимулировать рост промысловых усилий и переэксплуатацию, а забота о сиюминутных выгодах частного владельца "рыбы в море" - ориентировать на сиюминутную прибыль. При подобных мотивациях горизонт видения рыбака не может охватывать длительную перспективу и его не особенно заботит сохранение запасов биоресурсов для будущих поколений. Подобную близорукость нельзя ставить в вину частного квотодержателя, поскольку описанное поведение является его естественным состоянием и выражает суть частной собственности и рыночной экономики.
Поэтому использование природных ресурсов, к которым не применима стратегия приватизации, и их охрана должны стать предметом заботы гражданского общества, создаваемых им специализированных институтов и форм использования общенациональных ресурсов.
Как в настоящее время считают многие исследователи, именно неоправданное распространение на морские биоресурсы постулатов "трагедии общего" и смешение понятий общей собственности с режимом открытого доступа, привели к столь поспешной передаче "рыбы в море" в частные руки. Возобладание на промыслах политики рыночного фундаментализма разрушило возможности получения устойчивых уловов в необозримой перспективе, устойчивого получения промысловой ренты и иных доходов. Ошибок можно было бы избежать, если бы политики допустили возможность использования коллективных форм владения и прав пользования биоресурсами, поскольку понятие общественной собственности могло включать сложные и разнообразные схемы управления пользованием морскими биоресурсами (Hanna and Jentoft, 1996; Iudicello, et al., 1999; Wilen and Homans, 1997).
Естественно, что чрезмерно упрощенный подход к регулированию пользования биоресурсами, которые по своему первоначальному статусу являются общенациональными, не может практиковаться бесконечно долго. Модель Хардина, выстроенная на постулатах, что люди индивидуалистичны и алчны по своей натуре и использование ими природных богатств ведет к неизбежному их истощению, полностью игнорирует важность социального поведения и возможность людей действовать в консенсусе с целью установления приемлемых для общества правил и стандартов при использовании общих ресурсов. Поэтому все большее число ученых, формирующих научные основы устойчивого развития, видят порочность столь безапелляционной трактовки преимуществ прав частной собственности, которая искажает философскую суть собственности и предпочтения большинства населения. Построенная исключительно на бесспорных преимуществах частной собственности, неоклассическая рыночная парадигма не учитывает неоднородность природных ресурсов, разные интересы и возможности пользования ими коренным населением и теми, кто использует ресурсы, не проживая в местах расположения ресурсов постоянно.
Исследователи все больше внимания уделяют изучению опыта общего пользования ресурсами, зафиксированного в исторической памяти, и призывают воспользоваться преимуществами вековых традиций.
По их мнению, отношения собственности, закрепленные современной западной "цивилизацией", многое утратили в сравнении с более ранними формами социального устройства общества, которые были основаны на инстинктах самосохранения и разумной предосторожности.
Общее неприятие концепции Харбина нашло отражение в докладе П. Дасгупты (США), включенном в материалы Всемирного Саммита по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (2002). Она подтверждает тот факт, что "в последнее время антропологи, экологи, экономисты, политологи выявили широкое многообразие нерыночных институтов, которые накапливались столетиями и могут стать основой для экономических исследований по оценке природного капитала и его услуг. Эти институты зачастую сформированы сельскими общинами и базируются на долгосрочных связях между ними. В основе их лежат общие интересы. Более того, они развивались с учетом природы естественного капитала, находящегося под их юрисдикцией. К примеру, не сложно контролировать, сколько животных пасется на лугах, но совсем не просто определить улов, который выловил кто-то. Поэтому выработанные общинами правила управления пользования лугами и прибрежным рыболовством отражают эти разногласия".
Пришлые мощные промысловые суда разрушают морские экосистемы и подрывают базу устойчивого рыболовства, поскольку к крупным квотодержателям не предъявляются претензии по компенсации ущерба, адекватные причиненному вреду. Из-за того, что "учет богатства на национальных счетах отражает эти рассуждения (речь идет о господствующих неоклассических теориях. - Г. Т.), закрепляются нечестные взаимоотношения с Природой" (Dasgupta, 2002 : 6). При таких взаимоотношениях прежде всего страдают те, чья жизнедеятельность целиком зависит от рыбного промысла.
После того, как стало очевидным, что индивидуальные рыбные квоты (т. е. "рыба в море"), наделенные практически полным атрибутом прав частной собственности, не справляются со своей основной задачей - охраной запасов рыбы от истощения, - в центр теории прав собственности на морские ресурсы вновь смещается право общей собственности (common property resources) и даже право промысловых объединений на владение ресурсами (common pool resources) или на коллективное владение, которые исторически преобладали в мировой практике промысла в прибрежных зонах (Buck, 1998; Ostrom, 1990).
4.2.3. Коллективная собственность и совместная собственность объединений
Как уже отмечалось, понятие "собственность" в отношении к природным ресурсам не должна восприниматься как догма. Поэтому социально ориентированные ученые рассматривают отношения собственности в широком диапазоне прав: от тех, где не существует никаких прав (как в открытой системе доступа), до случая с единственным владельцем, или частным собственником, когда один индивидуум имеет право не допускать других к пользованию ресурсами. Что касается рыболовства, то в зависимости от конкретных условий и здесь может существовать комбинация разных форм собственности (владения) и пользования ресурсами (Hanna, et al., 1996). При этом управление их добычей внутри разных форм собственности (владения) может иметь разные формы: неуправляемый режим - рыночное регулирование - саморегулирование и соуправление - государственное управление (McCay, 1996).
Выбор отношений собственности, считают исследователи, должен определяться лишь возможностью обеспечения наибольшего социально-экономического и экологического эффекта. При этом сочетание форм собственности (владения) и принципов управления может изменяться в зависимости не только от биологических и экономических целей, но и от социальных мотиваций (типа сохранения занятости, культурных традиций и общего наследия) (Berkes & Farvar, 1989).
И поскольку существуют неопровержимые доказательства того, что попытки введения прав частной собственности на "рыбу в море" оказались несостоятельными, исследователи прав в сфере рыболовства склоняются к тому, что для ситуации с "рыбой в море" более всего подходит сочетание общенациональной и общей или коллективной форм собственности. Держателями прав общего пользования могут быть коренное население, прибрежные рыбацкие общины или сплоченная общими интересами группа пользователей в границах конкретного промыслового бассейна, но никак не пришлые частные судовладельцы или корпорации.
Весьма примечательно, что для формирования новой области знаний, связанной с отношениями собственности в природопользовании, создана Международная ассоциация по изучению проблем общей собственности. Одной из основных ее задач является анализ обстоятельств, при которых права общей собственности помогают (а в противном случае - препятствуют) формированию дееспособных институтов справедливого распределения и сохранения ресурсов природы.
Специалистами Ассоциации уже проанализированы сотни примеров устойчивого промысла, базирующегося на принципах общего (коллективного) пользования ресурсами. Значительная часть этих случаев относится к южной части Тихого океана.
Результаты исследований Ассоциации в течение последнего десятилетия регулярно выносятся на обсуждение международных конференций по теории прав общей собственности. Основной вывод многолетних исследований состоит в том, что правильно сформулированные ограничения на доступ и пользование биоресурсами могут эффективно работать при любой форме собственности. Именно система ограничений, соответствующая конкретным условиям, может рассматриваться как ключевое звено в обеспечении устойчивости систем рыболовства.
Поэтому ограничения на доступ к ресурсам, которые в настоящее время широко распространены в крупном коммерческом рыболовстве, должны и далее совершенствоваться. Что касается систем коллективной и общей собственности, а правильнее сказать, коллективного или совместного владения ресурсами, то при соответствующем институциональном оформлении они также могут быть достаточно устойчивыми (National…, 1986; Charles, 2001).
Формы общего владения правами в прибрежном рыболовстве или на определенной территории, если речь идет о внутренних водоемах, исторически преобладали в мировом рыболовстве. Уместно напомнить, что в дореволюционной России эта практика имела большое распространение. Первоначально права на владение рыбными промыслами устанавливались царскими грамотами и указами. До нашего времени дошли грамоты великого князя Василия Ивановича, царей Ивана Грозного, Федора Иоановича, императрицы Екатерины Великой и других царствующих особ о передаче рыбной ловли во владение казны, монастырям, прибрежным поселениям, казачьим войскам и сановитым царедворцам.
Общеизвестно, что браконьерство с незапамятных времен является бичом рыболовства во всех странах. Оно неистребимо там, где нельзя обеспечить надлежащий контроль промысла наиболее ценных рыб. Не зря еще Петр I утверждал, что: "торговля рыбой исконно дело воровское. А посему жалованье им положить мизерное, да вешать по одному в год, чтоб другим неповадно было" (Указ Петра I от 16 декабря 1721 г.) (цит. по: Корзун, 2004: 302).
Екатерина Великая, будучи не менее мудрой, но более гуманной правительницей, чем Петр I, решила не "вешать рыбаков по одному в год", а передать своим указом наиболее продуктивные промысловые водоемы из царской или великокняжеской собственности в общинную собственность казачьих войск, поселения которых активно занимались рыболовством. Переход в управление казачьих войск угодий на Северном Кавказе, Каспии и Волге на многие годы снизил случаи браконьерства и конфликтов. Более того, за счет этого казачьи войска не только "продовольствовались" и экипировались, сдавая водоемы в аренду, но и обеспечивали контроль рационального использования рыбных запасов, поскольку экономическое благополучие казачьих поселений стало напрямую зависеть от неистощительного состояния водных биоресурсов.
Со временем правовые отношения на рыбных промыслах были оформлены законодательно. О том, как они регулировались накануне Октябрьской революции, можно судить по изданному в 1893 г. Полному Своду Законов Российской Империи, во второй части двенадцатого тома которого было представлено рыболовное законодательство (Полный Свод…, 1893). Предусматривалось, что "воды морские, даже при местах, действительно заселенных, частному владению подлежать не могут, но должны оставаться в общем и свободном для всех пользовании" (ст. 37). "В общем правиле о том, что воды морские частному владению подлежать не могут не иначе допускаются какие-либо изъятия, как по особым привилегиям, данным на исключительное пользование промыслами в определенных местах и на определенное время" (ст. 38).
Особо оговаривались правовые отношения на рыбные промыслы, принадлежащие казачьим войскам, на которые общие для бассейна правила не распространялись. Так, применительно к рыбным промыслам Донского казачьего войска было записано: "Рыболовство на водах, принадлежащих Донскому войску, составляет общее право казаков" (ст. 145). "Право войска на рыболовство, во всех помянутых водах, определяется свободою казаков производить оное не только для своего пропитания, но и для промышленности. Посему польза от рыболовства должна разливаться уравнительно на целое войско" (ст. 147). И далее: "уравнительность сия состоит в одинаковом праве каждого войскового обитателя производить рыбную ловлю и строить рыбоспетные заводы (Предприятия, на которых производятся балыки, соление, копчение или вяление рыбы.)" (ст. 148).
Форма коллективного пользования промысловыми зонами рыбацкими артелями в виде оплачиваемой аренды сохранялась вплоть до конца 1930-х гг. (см. Титова, 1995а).
Так что, может быть, путь к наведению порядка на промыслах и заключается в организации солидарного контроля со стороны рыбаков в режиме саморегулирования промыслов? Нужны ли в рыболовстве вообще "семь нянек", затраты на содержание которых огромны, а "дитя" (в данном случае общенациональные ресурсы) все-таки "без глазу"?
При саморегулировании рыбаки способны не только осуществлять самоконтроль, но и выбрать систему сбора налогов, которая наиболее приемлема и понятна для них. Только таким способом можно предельно упростить схемы расчета рентных доходов и сохранить ресурсы для будущих поколений.
В связи с кризисом мирового рыболовства ФАО проявляет растущий интерес к проблеме приведения отношений собственности в соответствие со спецификой рыбных промыслов. В этом плане достаточно перспективной кажется концепция ФАО о территориальном праве пользователей в рыболовстве, разработанная для развивающихся стран.
Эта концепция закрепляет за традиционными рыболовными общинами право собственности на местные биоресурсы, что исключает принцип "выловить все прежде, чем кто-то это сделает до тебя". Считается, что непередаваемые коллективные права в рыболовстве позволяют стабилизировать местную экономику. Концепция ФАО впитала в себя многое из истории рыбных промыслов, в которой можно найти подтверждение тому факту, что прибрежные общины способны лучше воспринимать идеи устойчивого рыболовства и сохранения биоресурсов, нежели крупные корпорации и компании (Thomson, 2003).
В настоящее время и внутри крупного коммерческого рыболовства разгораются дебаты о правилах передачи рыбакам прав коллективного пользования запасами биоресурсов (или прав коллективного владения промысловыми зонами) и вместе с ними прав коллективного управления. Нужно сказать, что в коллективной форме пользования нет ничего противоречащего рыночной теории, которая допускает, что в некоторых случаях коллективное (объединенное) пользование ресурсами также может создать эффект единственного владельца по аналогии с частной собственностью. В рыболовстве этот эффект достижим в сочетании с принципами соуправления, обеспечивающими эффективный контроль промысла со стороны совладельцев ресурсов в закрепленной за ними зоне. В этом случае можно по общему согласию максимизировать промысловые усилия и сохранять доход на оптимальном для коллективного совладельца уровне.
В практике зарубежного рыболовства уже применяются квоты объединений, правовой статус которых имеет принципиальное отличие от квот частных судовладельцев и квот корпораций. "Несмотря на недостатки, свойственные любой системе управления рыболовством на основе квот, - считает А. Чарльз, - квоты объединения, установленные по географическому признаку, имеют выраженную тенденцию не разделять рыбаков, а объединять их в достижении общей цели, тогда как квоты, сфокусированные на индивидуализме, разъединяют рыбаков.
Рыбаки в объединениях принимают участие в обсуждении планов развития, самостоятельно распределяют коллективную квоту с учетом конкретной ситуации, максимизируя выгоды в целом не хуже, чем это за них мог бы сделать рынок…. Такой подход повышает устойчивость объединений, позволяя каждому их них самостоятельно решить, как получить от квоты бoльшую пользу. К примеру, одно объединение в целях максимизации арендных платежей может распределить общую квоту на аукционе, в то время как другое может распределять квоту на основе обеспечения социальных целей, типа стабильности промысла, занятости и справедливости" (Charles, 2001: 301).
Проблема коллективного управления рыболовством достойна самого серьезного изучения. Как отмечалось ранее, рынок не всегда может эффективно распределять ограниченные природные ресурсы, в результате чего появляются экстерналии, для устранения которых требуется повышение роли государства в регулировании природопользования.
Вместе с тем экономическая теория высказывает достаточный скептицизм в отношении эффективности государственного вмешательства в практику природопользования, если сфера распределения и добычи ресурсов уже пронизана коррупционными связями. В подобной ситуации действуют прямые и косвенные способы подкупа политиков группами со специальными интересами и, в частности, упоминавшимися выше "лордами моря", которые используют финансовые и другие формы "стимулирования" политиков, проводящих в жизнь их интересы. При этом "несостоятельность правительства" в некоторых случаях можно сопоставить с "несостоятельностью рынка". Поэтому хотя теория и признает вмешательство государства достаточно эффективным способом "интернализации экстерналий", но не считает этот способ единственно возможным для решения этой проблемы.
В некоторых случаях альтернативой государственному вмешательству могут стать частные решения, которые позволяют справляться с экстерналиями и эгоизмом монополистов не менее успешно, чем корректирующие налоги или штрафные санкции (Блауг, 1994: 552-553).
Частные решения хорошо работают при коллективных формах владения или пользования ресурсами в сочетании с механизмами саморегулирования и соуправления, которые будут более детально рассмотрены в разделе 6.2. Благодаря им, и общество, и рыбаки могут избавиться от такого вида рассеивания промысловой ренты, как подкуп чиновников и коррупция. Кроме того, с воплощением в жизнь различных форм коллективного управления ресурсами повышается роль солидарной ответственности рыбаков за состояние морских экосистем и, следовательно, устраняется еще один вид рассеивания рыбопромысловой ренты - перелов.
Таким образом, можно констатировать, что сегодня ведется активный поиск способов практического воплощения коллективных форм пользования биоресурсами в рыболовстве. Суть поиска можно выразить следующими вопросами:
- Что собой представляет право коллективного управления и пользования ресурсами?
- При каких условиях (в условия входят также зоны/границы промысла, включая и бассейны промысла) право коллективного управления может применяться и дать бoльший экономический, социальный и экологический эффекты по сравнению с действующей системой прав?
- Кто должен наделяться такими правами?
- Какие институциональные нормы потребуются и какие организации пригодны для реализации мер, облегчающих передачу прав пользования между потенциальными участниками промысла?
Можно утверждать, что по мере роста ресурсных ограничений, совершенствования концептуальных подходов к проблеме устойчивого рыболовства будет возрастать и интерес к проблемам коллективного управления и пользования водными биоресурсами. Но в любом случае следует согласиться с мнением Ф. Бенда-Бекмана, считающего, что при выборе прав собственности (владения) должны анализироваться и учитываться "три основных компонента: (1) представители социума, как индивидуумы, так и коллективы, обладающие способностью поддерживать отношения собственности (владения); (2) объекты природной окружающей среды, которые могут быть объектами отношений собственности (владения); (3) права и обязанности (включая уплату налогов и сборов) держателя прав собственности (владения), возможные привилегии и перечень правил, отражающих не только то, что разрешается делать с переданным в пользование объектом собственности (владения), но и то (и это не менее важно), что запрещается делать" (BendaBeckman, 1995: 312).
4.3. Условия реализации прав собственности
С проблемой прав собственности на биоресурсы неразрывно связана проблема прав пользования. Считается, что при соответствующем концептуальном наполнении права пользования вообще могут стать единственным правом в рыболовстве при сохранении общенациональной собственности. К примеру, некоторые исследователи даже предлагают считать держателя прав пользования владельцем ресурсов (Symens, 1998).
Можно сформулировать условия реализации прав собственности на биоресурсы на практике, связав их с правами пользования. С точки зрения автора, наиболее убедительные предложения на этот счет дал А. Чарльз (Charles, 2001). На рис. 5 приведено схематическое изображение связей прав собственности на водные биоресурсы с условиями их практической реализации, предложенных А. Чарльзом, по мнению которого эти условия должны включать права эксплуатационного уровня (operationallevel rights) и права коллективного выбора (collective choice rights). К правам эксплуатационного уровня Чарльз отнес права пользования, т. е. право доступа на промысел и право на добычу ресурсов. С правами коллективного выбора, в состав которых входят права управления промыслом, исключения из промысла, передачи (продажи) и отчуждения прав собственности, он связал полноту практического использования разных форм собственности. Доминирующее место в системе прав коллективного выбора занимает право управления, которое при необходимости позволяет вносить коррективы в права эксплуатационного уровня.
Право управления означает право на участие всех заинтересованных сторон в принятии управленческих решений, находящихся в центре инициатив по совершенствованию принципов регулирования рыболовства. При формировании прав управления внимание обращается на поиск ответов на следующие вопросы:
- Кто должен и имеет право быть вовлеченным в процесс управления рыболовством?
- Если права управления являются прерогативой государственных органов, то кто (промысловые компании и объединения, судовладельцы, другие представители рыбохозяйственного комплекса и заинтересованных групп) и на каких условиях должен привлекаться к решению задач эксплуатационного, тактического и стратегического уровней управления?
Содержательная часть других прав коллективного выбора решается легче, чем права управления. В частности, права исключения наделяют специально уполномоченные государственные органы рыбоохраны разного уровня функцией определять квалификацию рыбаков, необходимую для доступа на промысел и добычи тех или иных водных биоресурсов. Кроме того, держателям прав исключения передан мандат контроля реализации на практике прав пользования ресурсами.
Права отчуждения имеют дело с порядком изъятия, передачи илипродажи прав пользования и прав собственности на ресурсы.
4.4. Права пользования морскими биоресурсами
Права пользования регламентируют допуск пользователей (или держателей прав) к добыче биоресурсов и определяют накладываемые государством ограничения при ведении рыбного промысла. К ним относятся ограничения на промысловые усилия, время, зоны и объекты промысла и т. д.
Права пользования биоресурсами в мировом рыболовстве достаточно разнообразны (см. об этом: Charles, 2001; Iudicello, et al., 1999). Однако все они могут быть объединены в три следующие группы:
1. Права пользования морской акваторией или территориальные права пользования (традиционно применялись прибрежным и коренным населением при пользовании местными ресурсами).
2. Права входа на промысел, включая ограничения на вход, которые исторически были исходной формой прав пользования и со временем развились в современную систему регулирования рыболовства.
3. Права на продукцию (улов), регламентирующие ограничения на отлов тех или иных видов биоресурсов, которые распределяются на рыночных или иных принципах в виде индивидуальных квот биоресурсов.
Две первые группы прав относятся к праву доступа и разрешают их держателям участвовать в рыболовстве в целом или в границах конкретной зоны промысла. Третья группа прав имеет отношение непосредственно к праву добычи и включает различные количественные ограничения промысла (такие, как промысловые усилия, орудия лова, сезонные запреты на промысел, нормирование числа рейсов, вылов биоресурсов по объему и видовому составу и т. д.). Каждая группа прав пользования может применяться как для отдельных рыбаков и владельцев судов, так и для промысловых объединений в целом. Другими словами, права пользования могут быть индивидуальными и коллективными.
Схема на рис. 6 представляет классификацию прав пользования применительно к праву доступа в зоны промысла и праву добычи ресурсов.
Перечисленные права пользования применяются и в российском рыболовстве, поэтому в данном случае вряд ли имеет смысл давать более детальные характеристики принципов применения их на практике.
Стоит лишь упомянуть, что среди управленцев распространено мнение, что если права пользования четко определены и корреспондируются с соблюдением мер по сохранению рыбных запасов, рыбаки будут вынуждены соблюдать общие интересы и этику промысла, столь необходимую для перехода к устойчивому рыболовству. Однако, как показывает практика мирового рыболовства, несмотря на введение в большинстве стран разных по форме прав пользования и разного рода ограничений, они пока не стали гарантией устойчивого рыболовства. Поэтому часто высказывается мнение, что в тех случаях, когда государство явно не справляется с функцией держателя общих прав на промысел, оно может передавать часть прав управления ресурсами самим рыбакам на правах коллективного владения. Речь идет о функциях распределения прав на вылов, контроль за ведением промысла и ответственность за неистощительное пользование общественными ресурсами.
Рис.6. Схема прав пользования биоресурсами в различных системах регулирования мирового рыболовства.
4.5. Резюме
Анализ ситуации, складывающейся в мировом рыболовстве, свидетельствует, что причинами разрастающихся социального и экологического кризисов стали:
- нечеткое формулирование понятийной сути прав собственности и прав пользования биоресурсами в зонах национальной юрисдикции, которые до сих пор не нашли достаточного научного обоснования для четкого законодательного закрепления;
- необоснованное предпочтение прав частной собственности по сравнению с альтернативой выбора других, в частности, коллективных, форм пользования и прав собственности, более всего соответствующих специфике рыболовства;
- игнорирование при формировании национальных систем управления квотами возможностей применения нерыночных форм распределения биоресурсов (бесплатная передача прав пользования, контроль за процессом передачи прав со стороны рыбацкого сообщества и общественности и т. п.);
- недостаточное внимание к идеологическому насыщению прав коллективного или общего пользования (или владения) биоресурсами при сохранении общенациональной собственности, несмотря на то, что эти формы более всего соответствуют требованиям устойчивого и ответственного рыболовства.
В настоящее время в мировой практике рыболовства нет "правильного" способа распределения прав пользования. Поэтому можно согласиться с мнением А. Чарльза, считающего, что "…как для людей не подходит один размер костюма, так и в мировом рыболовстве не существует политики, которая бы могла применяться повсеместно по единому шаблону. Это обусловлено сложностью регулирования рыболовства в силу огромных различий биологических, экономических и социальных условий ведения промысла". При формировании прав пользования и отношений собственности, когда их объектами являются водные биоресурсы, он предлагает исходить из того, что "во всех обществах имеется некоторое различие ... между правами регулировать, управлять, контролировать, распределять и передавать в собственность при внутренних и внешних отношениях, с одной стороны, и обязанностью бережного отношения к объекту собственности при реализации прав пользования, с другой" (Charles A., 2001: 305, 314).
Поэтому роль государства в управлении рыболовством заключается не в навязывании заимствованных извне систем, а в поиске формы прав пользования ресурсами с учетом предпочтений рыбаков (владельцев крупных, средних и малых судов, членов экипажей, прибрежных рыбацких объединений и т. д.), других заинтересованных сторон единого рыбохозяйственного комплекса, а также общества в целом. Политика в рыболовстве должна строиться с учетом видового биоразнообразия прибрежных морей, истории развития национального рыболовства, культуры и традиций.
|
