Глава 9. Лицензирование и демонополизация
РОССИЙСКОЕ РЫБОЛОВСТВО. Заметки на фоне коррупции
ЧЕРНЫЙ Эрнст
3472
9.1. Зигзаги лицензированияЛицензирование представляет собой один из инструментов усиленного государственного контроля над некоторыми видами предпринимательской деятельности, направленное на ее ограничение и регулирование. При всей противоречивости такой меры в рыночной экономике, следует признать, что даже в демократических странах с либеральной экономикой пространство свободной экономической деятельности всегда имеет некоторые ограничения. Важно, чтобы такие ограничения действительно касались лишь отдельных видов деятельности.
Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности так определяет критерии, определения видов деятельности, подлежащих лицензированию (статья 4): "К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием". Оценивая эти критерии, следует признать, что они достаточно взвешены и не посягают на глобальные ограничения предпринимательской деятельности.
За этой декларацией следует достаточно большой перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию. Назовем только некоторые: по хранению зерна и продуктов его переработки, заготовка, переработка и реализация лома черных и цветных металлов: аудиторская деятельность: деятельность по изготовлению и ремонту средств измерения; перевозка пассажиров на коммерческой основе легковым автомобильным транспортом и т. д. Очевидно, что перечисленные виды деятельности, подлежащие по закону лицензированию, плохо согласуются с 4 статьей этого же закона. Это означает, что усилия ведомственных лоббистов увенчалась успехом и они получили вожделенные права разрешать или запрещать.
А теперь то, что относится к проблемам рыболовства, мы обсудим более подробно.
Первые практические шаги по внедрению системы лицензирования были сделаны в стране в конце 1994 г., когда было принято Постановление правительства РФ № 1418 от 24 декабря 1994 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности". Во что предписания этого постановления трансформировались на, практике можно понять на примере всего одного ведомства - Комитета по рыболовству. Хотя, надо думать, практика этого ведомства вряд ли является исключением.
Несмотря на отсутствие аргументов, Роскомрыболовству уже в 1994 г. удалось, вопреки здравому смыслу, добиться включения в перечень лицензируемых видов деятельности промышленное рыболовство. В скором времени Роскомрыболовство представил на согласование проект Положения о лицензировании деятельности, связанной с промышленным рыболовством и рыбоводством", которое показало, что уже тогда опасения общественности относительно возможного произвола были достаточно обоснованы.
Первое, что декларировало Роскомрыболовство своим положением - это право самому расширять круг лицензирующих организаций и делегировать свои полномочия по лицензированию субъектам федерации. Таким образом, если правительство говорило только об одном лицензирующем органе, то Роскомрыболовство произвольно увеличило количество структур, приобретающих право лицензирования.
Если правительство разрешило лицензировать только промышленное рыболовство и рыбоводство, то Роскомрыболовство делает еще один ход, который позволяет ему по своему произволу расширительно толковать, что является промышленным рыболовством, и самовольно увеличивать количество лицензируемых видов деятельности.
Промышленным рыболовством принято называть процесс добычи рыбы с помощью специальных активных и пассивных орудий лова и промысловых судов. Роскомрыболовство произвольно расширяет это понятие. Согласно ведомственному положению о лицензировании, лицензированию подлежит еще и приемка, обработка и хранение уловов, перевозка грузов для нужд рыбохозяйственных организаций, обслуживание судов и обработка грузов в морских рыбных портах, работа лоцманских служб, станций техобслуживания и пр., и пр., и пр. Притязания на глобальное лицензирование ведомство сохранило до настоящего времени.
Тенденция глобального лицензирования была очевидной еще в проекте Постановления Правительства, в котором Комитет требовал права на лицензирование всей рыбохозяйственной деятельности. Тогда, в 1994 г., Комитету разрешили лицензировать только промышленное рыболовство, но, как видим, лишь на время.
То, что не удалось прямо протащить в Постановление Правительства, ведомство решило ввести своим отраслевым Положением. Стоило дать палец, как в пасти чиновников оказалась вся рука.
Уже тогда на любую, перечисленную в Положении деятельность, например, обслуживание судов в порту (это уже далеко не промрыболовство), нужно было получить разрешение Роскомрыболовства. Мышеловка захлопнулась. Роскомрыболовство практически восстановил первоначальную редакцию и явочным порядком снова присвоил себе право на лицензирование фактически всей рыбохозяйственной деятельности.
Даже если не принимать во внимание "делегирование полномочий" в регионы, то, кроме Роскомрыболовства, в числе организаций, имеющих право лицензирования, оказались Управление по охране и воспроизводству запасов, Центральное управление рыбохозяйственной экспертизы и администрации морских рыбных портов.
Более того, если уж и вести разговор о лицензировании, то его вряд ли можно было выносить за границы экономической зоны России. Однако чиновники желают лицензировать и рыболовство в открытом океане, что и отразили в своем положении.
Когда дело доходит до технологии лицензирования, то прыть чиновников становится просто безмерной. Не имея на то никакого права (это функции совсем других государственных органов), чиновники Роскомрыболовства требуют предоставления им справки налогового органа о постановке на учет предприятия или предпринимателя и справки (от кого") о стаже занятий заявляемым видом деятельности. Срок лицензирования Роскомрыболовство произвольно увеличивает с одного до трех месяцев. Молча.
Отдельный пункт требует представления заключения органов госсанэкспертизы об условиях труда и документ, подтверждающий социальное страхование работников. Не дело это чиновников Роскомрыболовства!
Если не в порядке с охраной труда или обязательным страхованием - этим займутся соответствующие структуры. Но чиновникам очень хочется покрепче ухватить предпринимателя за горло! Оставив в стороне множество других требований того времени, заметим, что отдельный пункт положения требует, чтобы претендент на лицензию представил еще и ходатайство органа исполнительной власти субъекта федерации, на территории которого находится предприятие заявителя. В переводе с бюрократического языка это означало получение предварительной лицензии в регионе и автоматически превращало систему лицензирования в двухступенчатую.
Занятная сложилась ситуация с искусственным отнесением различных видов деятельности к промышленному рыболовству. Теперь, если вы решили не только ловить рыбу, но еще ее и перевозить - получите две лицензии: одну - на промысел, другую - на транспортировку. А если будете ее еще и хранить - три. И всякий раз на местах и в центре!
"Инструментарий" чиновников, уже давно превративших федеральные сырьевые ресурсы в некий "общак", которым они распоряжаются по своему произволу, пополнился еще одним рычагом, с помощью которого они легко будут ставить на колени неугодных и до предела ограничат доступ на рынок новым структурам. Чиновники просто заставили сотни людей обивать пороги своих кабинетов, что увеличило поборы и коррупцию. И хотя это прямо противоречит антимонопольному законодательству - справиться с чиновничьим беспределом не удалось до сегодняшнего дня.
9.2. Наздратенко против президента. Саботаж или глупость?Мы уже говорили, что 18 апреля 2001 г. Президент РФ Владимир Путин отклонил принятый Государственной Думой и Советом Федерации закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".
Причин для отклонения закона было много. Одна из них - попытка введения лицензирования всего, что сопряжено с рыболовством.
Президент ясно дал понять, что расширительное толкование промышленного рыболовства противоречит российским законам и международным соглашениям.
Впрочем, мало ли о чем говорит президент, считают чиновники! У чиновников свои интересы и они готовы отстаивать их любым способом. А лицензирование такой жирный кусок, от которого отказываться просто грех.
Уже 1 мая 2001 г. (не прошло и месяца после негативной оценки президентом "творчества" ретивых чиновников) главный рыбный начальник Евгений Наздратенко сочинил приказ № 137 "Об утверждении Перечня видов деятельности, относящихся к промышленному рыболовству и рыбоводству, которые подлежат лицензированию". В пункте 1.3 приложения к своему приказу, не мудрствуя лукаво, Наздратенко записал, что к промышленному рыболовству относится: "Приемка и транспортировка уловов рыбы, других водных животных и растений, продуктов их переработки, иных грузов на судах, все виды обслуживания в море рыбопромысловых судов, а также буксировка плавучих объектов судами, зарегистрированными в морских рыбных портах".
Таким образом, все, что было отвергнуто Президентом, реанимировано в приказе Наздратенко. Отличие лишь в том, что снабжение рыбопромысловых судов топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами заменено менее определенным понятием "обслуживание", которое, естественно, включает в себя весь изначальный перечень, но может содержать что-то и сверх него.
Важно заметить, что с момента первой лицензионной вольности и самоуправства ведомства в 1994 г. прошло 7 лет, сменилось множество руководителей ведомства, но ничего не изменилось в головах чиновников. От перемены мест слагаемых, сумма не изменяется! Это правило вполне применимо к кадровой политике правительств России.
Президент со своими замечаниями посрамлен, а Наздратенко и его шустрые чиновники добились своей цели и без закона. Добрый Минюст 28 июня 2001 г. зарегистрировал приказ Наздратенко под № 2771. гарантировав тем самым, что коррупция в ведомстве Наздратенко будет процветать и далее. Выходит, что не нужны России законы - чиновники все определят своими приказами!
А все дело в том, что "рыбакам" с Рождественского бульвара не удалось, как мы уже говорили, в свое время включить в закон о лицензировании широкий набор видов рыбохозяйственной деятельности. В сферу собственно рыболовства был включен только один лицензируемый вид деятельности - промышленное рыболовство в его точном понимании: добыча рыбы и других объектов промысла с использованием специальных технических средств. И только. Все остальные пожелания паркетных рыбаков были отвергнуты.
После введения закона о лицензировании в Комитете по рыболовству предпринимались шаги для расширения понятия промышленного рыболовства - это был единственный способ не нарушить закон о лицензировании и одновременно подвести под лицензирование все виды деятельности в рыбном хозяйстве.
Главная ставка при этом делалась на закон о рыболовстве, где в начале давалось расширенное определение промышленного рыболовства, а затем скромно указывалось, что лицензированию подлежит только промышленное рыболовство. Авторам закона казалось, что никто не полезет в другой конец текста закона, чтобы посмотреть, какое содержание вложено в коварное определение. Люди из аппарата президента полезли, и в письме президента в Государственную Думу появился раздел, неплохо прокомментировавший попытку ведомства лицензировать весь круг рыбохозяйственной деятельности.
Впрочем, провал закона о рыболовстве не уменьшил желание чиновников "окучивать" не только рыбаков, но и тех, кто снабжает суда топливом, водой, солью, вывозит с промысла рыбу и т. п. Образно говоря, паханы от рыболовства пожелали стричь баранов на всем морском пастбище. Их не испугала даже позиция президента. Слишком высоки ставки.
Логика заинтересованных лиц проста: пусть себе остается всего один лицензируемый вид деятельности, но понятие промышленного рыболовства должно быть максимально широким. Не беда, что это будет противоречить науке, рыночной экономике и здравому смыслу. Так надо... ведомству. Сказано - сделано. Тогда и появился 137 приказ - открытое выступление чиновников против президента: ты нам не подписываешь закон, так мы все это введем своим приказом!
Теперь Евгений Иванович из любого, кто позарится на деятельность, связанную с рыболовством, сможет веревки вить. Зачем ему это надо? Все очень просто. Лицензирование - эльдорадо, золотое дно для любого чиновника. Особенно в рыболовстве.
Между тем, реализация замыслов Госкомрыболовства опасна тем, что нарушает закон РФ о лицензировании отдельных видов деятельности и права физических и юридических лиц свободно заниматься деятельностью, не подлежащей лицензированию, обеспечивает полную власть чиновников и их приближенных над бизнесом, гарантируя тем самым процветание коррупции.
Так как все же назвать самодеятельность руководителя рыбного ведомства? Саботаж это или глупость? Похоже, что это просто глупый саботаж. Мало вероятно, что приказ уцелеет после рассмотрения его Прокуратурой РФ и Главным правовым управлением Президента.
Вопрос в другом: сойдет ли с рук Евгению Наздратенко его очередная "шалость", открыто дискредитирующая президента Путина?
8 августа 2001 г. был принят новый Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", который уже НР включает в перечень лицензируемых видов деятельности промышленное рыболовство, но зато говорит, что лицензированию подлежит: "осуществляемая в море деятельность по приемке и транспортировке уловов водных биологических ресурсов, включая рыб, а также других водных животных и растений". 4 июля 2002 г. вышло Постановление Правительства РФ № 496 "Об утверждении Положения о лицензировании осуществляемой в море деятельности по приемке и транспортировке уловов водных биологических ресурсов, включая рыб, а также других водных животных и растений"
Глупостей там написано достаточно. Но главное заключается в том, что если и не в промышленном рыболовстве, то ведомство все же получило право держать за рукав тех, кто перевозит или принимает в море рыбную продукцию. А ведь рыбную продукцию перевозят и сами промысловые суда - выловленную ими же рыбу. Так вот, на ведение промысла (по закону) лицензии теперь не требуется, но зато она нужна на перевозку. Как не вертись, а с челобитной к чиновнику придешь! Практика применения данного положения пока еще не стала достоянием общественности - слишком мало времени прошло, но в ближайшее время станет понятно, как реализацию этого постановления мыслят в ведомстве.
9.3. Демонополизация могла стать реальностьюЦелью демонополизации всегда, особенно после семи десятилетий государственной монополии, является создание конкурентной среды, без которой рыночное хозяйство немыслимо. Очевидно, что только конкуренция по-настоящему определяет лицо рынка, так как формирует среднюю норму прибыли и поэтому удерживает цены на разумном уровне. Именно с этой точки зрения и необходимо рассматривать процессы демонополизации и документы ее регламентирующие. В начале 90-х годов по всем отраслям прошла волна разработки программ демонополизации. Все они, похоже, "кроились" по одним лекалам, а основным критерием чиновников при их написании было сохранение своего влияния в отрасли. Рассмотрим, возможно ли формирование конкуренции в результате реализации программы, созданной в Комитете по рыболовству?
Сам подход Роскомрыболовства к проблеме демонополизации достаточно красноречиво изложен в пояснительной записке и свидетельствует о том, что чиновники не стремятся к созданию настоящей самоорганизующейся конкурентной среды в отрасли и ориентируются на известные стереотипы бюджетной поддержки из прошлого.
Эта тенденция хорошо просматривается в жалобах ведомства на рост цен на топливо и приближение их к мировым, при недостаточных льготах для его приобретения. Это при том, что госбюджет покрывал до 30% стоимости топлива бывшим государственным предприятиям, т. е. своим. На этом фоне ничего не говорится о том, что цены на рыбу в стране определенно достигли и даже превысили мировой уровень. В сопоставимых ценах (начало 1994 г.), цены на рыбу выросли в 5 и более раз, тогда как цены на мясо выросли только в 1,2-2,5 раза.
Программа констатирует утрату крупных госдотаций и откровенно утверждает необходимость бюджетного финансирования.
Такой подход ведет и к своеобразной оценке проблемы демонополизации. Можно отметить, что распределение квот Комитет по-прежнему считает своей основной задачей, вместо того, чтобы выработать правила такого распределения и навсегда исключить чиновника из этого процесса, оставив за собой лишь почетную надзорную функцию за соблюдением правил (алгоритма) распределения квот.
Из документа становится ясно, что вопреки закону о предприятии и предпринимательской деятельности, Комитет желает еще и согласовывать уставы предприятий любых форм собственности. Отказаться от своих монополистических замашек Комитет не может даже в документе о демонополизации.
Бывшим бассейновым управлениям, которые трансформировались в АО, но, по существу, остались командными подразделениями Комитета: "Роскомрыболовство со своей стороны делегирует бассейновым акционерным обществам ("Дальрыба", "Севрыба", "Ленрыбпром", "Калининградрыбпром", "Каспрыба", "Новоросийскрыбпром" - Э.Ч.) часть функций, закрепленных за ним, как за органом федеральной исполнительной власти на договорной основе".
Нонсенс! Удивительное дело, оказывается, государственные функции можно делегировать коммерческим структурам. Это безусловное новшество, которое свидетельствует о том, что государственные функции Роскомрыболовства можно распределить между различными предприятиями, а сам Комитет закрыть, а не преобразовывать в министерство, как это предлагается в другом месте проекта.
Трудно согласиться с чиновниками ведомства в том, что двумя основными властными функциями Комитета являются распоряжение рыбными запасами в экономической зоне и распределение госзаказа.
Главных, истинно государственных функций у Комитета в то время было действительно две, но совсем другие: - определение общего допустимого улова (ОДУ): - рыбоохрана и контроль за выбором ОДУ. Авторы ведомственной идеологии демонополизации говорят и росте числа малых предприятий, но одновременно откровенно отмечают, что "они не могут составить должную конкуренцию базам флота". Вот из этого тезиса и должны были быть сделаны главные выводы о настоятельной и первоочередной необходимости демонополизации рыбодобывающих предприятий. Как понимает читатель, таких целей у ведомства просто не было.
Заслуживает внимания и раздел о санкциях за недостоверную информацию об уловах и реализации экспортных квот. За это, как и за нарушение правил рыболовства, можно лишать предприятия квот полностью или частично. Не станем с этим спорить, но квот можно было лишиться и за нарушение правил лицензирования флота - знаменитого противозаконного приказа Госкомрыболовства № 120. Ловко! Приказ этот через некоторое время, в результате протестов общественных организаций и рыбопромышленников, как не соответствующий федеральному законодательству пришлось все-таки отменить. Но вектор направленности стремлений чиновников он позволил определить достаточно точно.
Можно сказать, что документ ведомства может служить неплохим образчиком борьбы чиновников с антимонопольным законодательством: производителю продукции - рыбодобытчику прямо диктуют, кому сбывать продукцию, а в случае отказа продавать продукцию указанной ведомством организации, добывающее предприятие может быть лишено квот. И это все вписывается в программу ДЕМОНОПОЛИЗАЦИИ!
В последние годы ведомство не устает повторять, что оно против аукционного распределения ресурсов. А вот в программе демонополизации можно найти указания, что они совсем не против: "традиционные источники получения которых (материальных средств - Э.Ч.) могут быть пополнены за счет реализации части квот через биржу или на конкурсной основе". "Конкурсная основа" - это и есть те самые аукционы, против которых ведомство теперь выступает.
Хотя представленный документ и не представляет собой программу демонополизации отрасли (кроме портов), но содержит очень интересные данные. Приводимая ниже таблица из этого документа (таких таблиц в документе несколько) совершенно однозначно показывает, кто является монополистом.
Опредшение степени концентрации добычи рыбы и морепродуктов
Исходя из этих таблиц, можно легко сделать все необходимые выводы. Таблица показывает, что 91% вылова обеспечивают бывшие государственные предприятия, как бы они теперь ни назывались. Совершенно очевидно, что АО "Владивостокская БТРФ", "Дальморепродукт", "Находкинская БАМР" и "Преображенская БТФ" являются монополистами в Приморье так же, как три предприятия на Камчатке и в других регионах. Весь итог рыночной и антимонополистической деятельности Роскомрыболовства помещен в графе "прочие" в приведенной таблице. Это, пожалуй, самое ценное, что содержится в представленных материалах. Здесь и ключ к демонополизации.
Обозначенные в этих таблицах рыбодобывающие предприятия следовало бы разделить на некоторое количество небольших предприятий, что решило бы многие проблемы. Абсолютно достоверно известно, что все малые предприятия, отнесенные к прочим, живут тяжело, но выживают, не просят льгот и дотаций из бюджета, конкурируют между собой и просят лишь об одном: не мешать. Их деятельность, по-видимому, может служить убедительным примером, иллюстрирующим направление для выработки стратегии развития отрасли. Это, однако, расходится с устремлениями руководителей Роскомрыболовства.
Уже во время разработки программы демонополизации было совершенно очевидно, что это не более, чем игра в демонополизацию. В программе не анализировались даже факты, лежавшие на поверхности и, тем более, из них не делались очевидные выводы. Сегодня, когда этот проект реализован, порочность его столь же очевидна, как и тогда, когда документ был только проектом. Неуправляемая "демонополизация" по проекту ведомства привела к потере промыслового и транспортного флота, береговой инфраструктуры и, самое главное, не привела к созданию конкурентной среды - главной цели демонополизации. Как и до "демонополизации", погоду в рыболовстве продолжают делать два-три десятка предприятий.
|
