Центробанк держит ключевую ставку высокой. Якобы для обуздания инфляции надо затормозить экономический рост. О пагубности такого подхода уже много писали экономисты. Но важные и интересные правовые вопросы работы ЦБ остаются в тени.

Например, во всем массиве российского законодательства вы не найдете определения, что такое Центральный банк РФ. В ст. 1 закона РФ о Центральном банке сказано, что статус ЦБ определяется Конституцией РФ и федеральными законами. Но в Конституции Центробанку посвящено три строчки ст. 75, где говорится об основной функции регулятора и его независимости. Определения нет. Ладно, ищем в федеральном законодательстве. Все организационно-правовые формы исчерпывающе закреплены в ст. 48 Гражданского кодекса РФ. Признаки всех форм подробно расписаны. А вот по поводу ЦБ сказано, что его статус определит закон о Центральном банке РФ. Круг замкнулся: Конституция адресует к Гражданскому кодексу РФ, Гражданский кодекс – к закону о ЦБ, закон о Центробанке – обратно к Конституции!

Центробанк действительно необычный феномен, некий гибрид государственного органа и коммерческой (или некоммерческой?!) организации. С одной стороны, ЦБ имеет право издавать обязательные для всех нормативные акты, контролирует финансовые организации, регистрирует кредитные организации и негосударственные пенсионные фонды и реализует другие исполнительно-распорядительные полномочия. То есть выполняет функции, которые может осуществлять только орган государственной власти. С другой – получает прибыль, 75% которой идет государству, 25% по решению совета директоров перечисляется в некие фонды. Прибыль – признак коммерческих организаций. Но ст. 3 закона о ЦБ утверждает, что ЦБ не имеет целью извлечение прибыли. Это признак некоммерческой организации.

Эксперты, считающие ЦБ государственным органом, спорят, к какой ветви власти отнести ЦБ. К исполнительной? По Конституции исполнительную власть в РФ осуществляет правительство. Но Центробанк не может подчиняться правительству, ибо, опять же в соответствии со ч. 2 ст. 75 Конституции, ЦБ осуществляет свою основную функцию, а именно – защиту и обеспечение устойчивости рубля независимо от других органов государственной власти.

Причудливое «смешение стилей» определяется природой центральных банков. Она двойственная. Центральные банки – органы власти, но власти денежной, финансовой, которая использует некоторые государственные формы для реализации своей власти. В Средние века основой могущества была земля. В Новое время по мере развития капиталистических отношений основой власти становятся деньги. В ХVlll–XX веках шла ожесточенная борьба между государственной властью и финансовой за первенство. Финансисты стремились овладеть рычагами государства. Мейеру Амшель Ротшильду, основателю известной династии, приписывают слова: «Дайте мне право выпускать и контролировать деньги страны, и мне будет все равно, кто издает законы!»

Через 100 с небольшим лет в США они получили то, что хотели. 23 декабря 1913 года президент Вудро Вильсон подписал принятый Конгрессом закон о Федеральной резервной системе США. ФРС – абсолютно частная организация, которая присвоила государственные функции. Примечательно, что законопроект о ФРС готовили не в структурах Конгресса или администрации президента. Его написали представители нескольких крупных банкиров в Охотничьем домике на острове, принадлежавшем финансовому магнату Моргану. В этом контексте понятно требование независимости ФРС от государственных органов. ФРС зависит от других людей.

Но официально необходимость независимости объясняется борьбой с инфляцией. Тезис об опасности инфляции как обоснование необходимости независимости Центрального банка был озвучен впервые два века назад Александром Гамильтоном, известным американским политическим деятелем. С тех пор независимость от государственных органов как гарантия против инфляции повторяется на разные лады. В конце прошлого века американцы – экономист Альберто Алексино и экс-министр финансов США Лоуренс Саммерс – доказали, что в государствах, где правительство контролирует центробанки, инфляция выше. Это так. В этом случае опасения оправданны. У правительства, занимающегося практическим управлением страной, часто возникает соблазн решить социальные проблемы путем дополнительной денежной эмиссии. Но далее происходит подмена понятий. Независимость от правительства начинает трактоваться как независимость от всех государственных органов. Независимость превращается в бесконтрольность и произвол.

В российской Конституции независимость ЦБ от других органов государственной власти закреплена лишь при осуществлении одной, хотя и основной, функции – защита и обеспечение устойчивости рубля. Закон о ЦБ уже «подправляет» Конституцию и говорит о независимости исполнения всех функций. На практике вся деятельность ЦБ оказывается «независимой». Влияние российского президента и парламента на ЦБ весьма ограниченно. Так, президент РФ предлагает Государственной думе кандидатуру председателя ЦБ и делает представление в Госдуму об освобождения его от должности. Но отстранить председателя Центрального банка РФ от должности сложнее, чем объявить импичмент президенту.

Исчерпывающий перечень основания освобождения председателя Центробанка от должности содержится в ст. 14 закона о ЦБ. Их всего шесть. Помимо личного заявления об отставке и истечения срока полномочий это совершение уголовного преступления, нарушение законов, регулирующих деятельность Банка России; неурегулированный конфликт интересов, а также состояние здоровья. Закон специально подчеркивает, что только эти основания могут служить основанием освобождения от должности председателя ЦБ. Другими словами, даже если банк провалил денежно-кредитную политику, обвалился рубль, по вине регулятора страна вошла в рецессию, резко скакнула инфляция, председатель не может быть отстранен от должности. Нет такого основания!

Контрольные полномочия Государственной думы также эфемерны. Да, ЦБ представляет Госдуме отчет за год и основные направления денежно-кредитной политики. Дума обсуждает их на комитетах и пленарном заседании. Но никакого решения, имевшего бы обязательный характер для ЦБ, Госдума не принимает. Ее решение чаще всего нейтрально: приняли к сведению. Госдума и Совет Федерации соответственно направляют три и два человека в Национальный финансовый совет. Но это совещательный орган при ЦБ, почти не оказывающий влияние на его политику.

Председатель ЦБ – это разве что не абсолютный монарх, который после его избрания пять лет может произвольно выбирать приоритеты своей политики, далеко не всегда совпадающие с национальными целями, определяемыми президентом. Влияние ЦБ на развитие страны не меньше, чем правительства. Но правительство действует публично, под общим руководством президента и при контроле парламента. Центробанк же независим. Никто не может оперативно вмешаться, даже если политика ЦБ ведет к стагнации. Конечно, в современной политической ситуации руководители государства, если потребуется, смогут объяснить председателю ЦБ, что ему надо уйти. Но если жить по закону, то необходимо внести в Конституцию и закон о ЦБ несколько поправок и дополнений.

Во-первых, необходимо закрепить в Конституции содействие экономическому росту как одну из основных функций Центрального банка. Во-вторых, одним из оснований досрочного освобождения главы ЦБ от должности следует рассматривать ошибки, следствием которых явились рецессия, инфляция и другие экономические беды. В-третьих, повысить роль президента в текущем контроле над ЦБ. Усиления инфляции в этом случае не будет. Президент – не исполнительная власть. Он отвечает за безопасность государства, его развитие и другие стратегические задачи. Но у президента появится рычаг воздействия, если политика ЦБ будет расходиться с национальными приоритетами. В-четвертых, реальные полномочия по контролю должны получить Совет Федерации и Государственная дума. Речь, конечно же, не идет о консультациях ЦБ с парламентом накануне каждого заседания совета директоров. Ежегодный отчет ЦБ должен заканчиваться конкретными оценками деятельности банка с соответствующими юридическими последствиями.

Эти предложения, конечно, наткнутся на частокол возражений ортодоксальных рыночников. Мол, это «огосударствление» ЦБ. А почему ЦБ должен быть негосударственным? Негосударственный статус Центробанка – это английская история, когда некоторые государственные функции (эмиссия, например) передавались одному из уже действующих частных банков. В российской традиции Центральный банк – «государево дело». Государственный банк Российской империи был создан в 1860 году указом императора Александра II. Само собой, в СССР функции центрального банка исполнял Государственный банк, руководитель которого входил в Совет министров.

А мировая практика разнообразна. Где-то остались государственные центральные банки, где-то они исключительно в частных руках. В большинстве стран смешанная система. Однако приоритет в руководстве имеет государство. Национальные государства ищут пути защитить свой суверенитет в финансовой сфере в условиях глобализации, когда транснациональные финансовые группы стремятся установить контроль над финансовой системой отдельных стран. Негосударственные центробанки поощряются международными организациями. Для них чем меньше Центробанк страны зависит от национального государства, тем легче поставить его под контроль. В то же время есть примеры успешной работы государственных банков в рыночных условиях (Китай, Вьетнам), где быстрый экономический рост сочетается с низкой инфляцией.

Сейчас дать определение Центробанку пытаются через понятие «публично-правовой институт». В законодательстве РФ есть понятие «публично-правовая компания», но в него трудно «всунуть» ЦБ. Надо искать пути усиления государственных начал в организации и деятельности Центрального банка. 

Михаил Васильевич Емельянов– председатель Фонда политических исследований и общественных инициатив

Независимая газета

Что такое Центральный банк (ЦБ) и какие функции он выполняет

Что такое Центральный банк (ЦБ)

Центральный банк (англ. central bank) — это организация, которая управляет кредитно-денежной политикой государства и, по сути, является главным финансовым регулятором в стране. Центробанк занимается эмиссией денег, регулирует ставки по кредитам и вкладам, определяет курс национальной валюты и контролирует инфляцию.

Современные центробанки в разной степени независимы от государства и не входят ни в одну из ветвей власти. При этом Центробанк, как правило, подотчетен парламенту, участвует в законотворчестве и может влиять на решения исполнительной власти, а его функции закреплены законодательно.

Правовой статус Центробанка тоже исключителен. Например, в России ЦБ — это особое юридическое лицо, но у него нет организационно-правовой формы ОАО или ООО, а его уставный капитал и иное имущество являются федеральной собственностью. Эта структура функционирует за счет собственного дохода — процентов по сделкам с валютой, ценными бумагами или продажи драгоценных металлов. При этом получение прибыли не относится к основной деятельности ЦБ. В России 75% прибыли банк передает государству.

В отличие от коммерческих банков, Центробанк не оказывает финансовые услуги населению: физическое лицо не может открыть в нем накопительный счет, взять потребительский кредит или ипотеку. Но предоставить заем любому коммерческому банку ЦБ может. Для банковского бизнеса Центробанк — это кредитор в последней инстанции: он выдает банкам займы в критической ситуации, когда они не могут привлечь средства на рынке.

Главные функции и задачи ЦБ

Центральный банк отвечает за стабильность национальной валюты и эффективность денежной политики страны. Он также представляет государство на международной арене по линии валютно-финансового сотрудничества. Например, некоторые центральные банки являются депозитариями Международного валютного фонда (МВФ).

Функции и задачи центральных банков разных стран могут отличаться, но в большинстве случаев они отвечают за:

• Монетарную политику. Центральные банки регулируют количество денег в обращении и процентные ставки для поддержания стабильности цен, управляют инфляцией и ростом экономики.

• Эмиссию валюты. У центробанков есть исключительное право на выпуск национальной валюты. Проще говоря, он может печатать деньги, но также может и изымать их из оборота.

• Регулирование банковской системы. Центробанк — это регулятор финансового и банковского рынка. Фактически он самый главный банк страны (или банк первого уровня) и определяет политику на финансовом рынке в целом. ЦБ следит за деятельностью коммерческих банков и финансовых организаций, обеспечивает их стабильность, безопасность и соблюдение законодательства. Например, ЦБ может отозвать лицензию или, наоборот, спасти важный для экономики банк от банкротства.

• Кредитование банков. Центральные банки предоставляют кредиты коммерческим банкам в случае финансовых затруднений. Это один из инструментов поддержания стабильности рынка: действия ЦБ могут предотвращать банкротства.

• Финансовую стабильность. Одна из задач любого Центробанка — предотвращение финансовых кризисов и повышение доверия к финансовой системе. Впрочем, в истории есть примеры, когда действия регулятора, наоборот, приводили к масштабным потрясениям.

История возникновения центральных банков

Первые банки, на базе которых впоследствии выросли ЦБ, создавались для финансирования и поддержки государства, в первую очередь военных расходов.

Ранними прообразами принято считать Банк Швеции (1668) и Банк Англии (1694). Это были частные акционерные общества, которые получали ряд привилегий в обмен на финансирование государственных нужд. В частности, акционеры Банка Англии по соглашению с казной обязались финансировать войну с Францией, которую в 1689–1697 годах вел король Вильгельм III Оранский в Нидерландах. Таким образом он стал крупным держателем государственного долга.

Спустя более 100 лет в Европе появилось еще одно учреждение похожего статуса — Банк Франции (1800), основанный по инициативе первого консула Наполеона Бонапарта. В 1860 году в Российской империи учредили Государственный банк. В 1913 году в США создали Федеральную резервную систему (ФРС). Первыми центральными банками за пределами европейского континента стали Банк Японии (1882) и предшественник банка Турции — Оттоманский банк, созданный в 1856 году и реорганизованный в госбанк в 1863 году с правом эмиссии денег.

К концу XIX века в мире насчитывалось 18 центральных банков, некоторые из них все еще работали как крупные коммерческие структуры, но при этом обладали монополией на эмиссию банкнот от государства и имели расширенные функции. Они выполняли роль расчетных (клиринговых) палат, конкурируя с частным финансовым сектором, и проводили ряд государственных операций. Например, через Банк Англии шли налоговые платежи, а Банк Франции оказывал помощь казначейству в перевозке монет и централизации государственных расходов.

В эпоху «золотого стандарта» центральные банки отвечали за паритет между национальной валютой и золотом, а также служили хранилищами этих резервов. Постепенно, помимо монополии на эмиссию, ЦБ сосредотачивали в своих руках государственные и межбанковские расчеты, становясь «банками для банков» и кредиторами последней инстанции.

В XX веке складывающийся институт ЦБ качественно менялся. Две мировые войны и экономические кризисы, включая «Великую депрессию» 1929–1933 годов, поставили перед регуляторами новые цели. Главным стал курс на экономический рост внутри страны, который выражался в конкретных показателях (уровень занятости, безработицы и т.д.). Это, в свою очередь, отразилось на инструментах и стратегиях, которые стали применять ЦБ. Например, центробанки начинают запрашивать у коммерческих банков сведения об их иностранных активах и обязательствах, а также об операциях с золотом.

После Второй мировой войны в задачи центральных банков законодательно вменяется ответственность за стабильность банковского сектора. Тогда же начался существенный рост числа центробанков. К 1990-м годам их число уже превышало 160, на что повлияли в том числе распад СССР и Югославии и появление новых независимых государств. Для многих из них наличие собственного ЦБ стало не только символом политического суверенитета, но и возможностью для участия в международных валютных и торговых операциях.

Примечательно, что с момента основания большинство центральных банков в той или иной степени старались быть независимыми от властей. При этом они тесно взаимодействовали с государством, принадлежали ему либо были созданы по его инициативе.

В 1930–1940-е годы ряд ЦБ пережил национализацию на фоне падения доверия к финансовому сектору из-за череды кризисов. Однако с 1980–1990-х годов автономия Центрального банка от правительства снова вошла в моду. В наши дни этот исключительный статус закреплен в основных законодательных актах разных стран. В первую очередь автономия выражается в запрете и ограничениях на прямое кредитование правительства. В то же время существенно выросла роль научно-исследовательской, аналитической и статистической работы ЦБ.

История появления ЦБ России

В 1860 году указом Александра II в Российской империи учредили Государственный банк, который положил начало истории развития Центрального банка в России. Головное отделение Госбанка располагалась в Москве, на Неглинной, 12. По этому же адресу в наши дни находится штаб-квартира Банка России.

Изначально задачи Государственного банка ограничивались кредитованием торгово-промышленного сектора. Но постепенно его полномочия расширялись: к концу ХIХ века коммерческие банки обязали хранить часть средств в Госбанке, ему отошли функции обмена кредитных билетов на монеты и в конечном счете право выпускать деньги. В итоге к началу XX века Государственный банк полноценно отвечал за регулирование денежного обращения в стране.

С установлением советской власти в 1917 году Государственный банк национализировали, на его базе появился Народный банк РСФСР (1917–1920), затем — Государственный банк РСФСР (1921–1923) и в итоге Государственный банк СССР (с 1923-го). Он контролировал все финансовые вопросы советского государства: выпускал наличные, скупал и хранил драгоценные металлы и даже контролировал расходы на выплату заработной платы в организациях. В 1990 году на базе его республиканского филиала создан Центральный банк РСФСР, который с 1991 года стал единственным финансовым регулятором в России. В 2002 году был принят закон «О Центральном банке России», действующий (с поправками) до сих пор. В 2013 году ЦБ получил статус мегарегулятора и стал отвечать за все сектора финансового рынка, включая денежный, валютный, страховой и пенсионный.

Глава Центробанка РФ

Центробанк России возглавляет председатель. Это ключевая фигура в Банке России, которая несет ответственность за политику ЦБ и принятые решения. У председателя Банка России семь заместителей, каждый отвечает за подведомственные ему департаменты и направления. Внутри банка у председателя право решающего голоса на заседаниях совета директоров — основного органа управления ЦБ.

Кандидатуру председателя Банка России предлагает президент, но окончательно утверждает ее парламент. На эту должность могут претендовать только граждане России, у которых отсутствует двойное гражданство или вид на жительство в другой стране.

Срок полномочий председателя Центрального банка — пять лет. По закону одно и то же лицо не может занимать этот пост более трех сроков подряд. С июня 2013 года эту должность занимает Эльвира Набиуллина (в 2022 году была переизбрана на третий срок).

Какие цели у ЦБ России

Цели Банка России прописаны в законе «О Банке России», а также в ст. 75 Конституции. В качестве основной указаны «защита и обеспечение устойчивости рубля». К основным направлениям деятельности Центрального банка в России также относятся:

• выпуск денег, контроль за оборотом денежной массы — наличной и безналичной;

• валютное регулирование, установление официальных курсов рубля по отношению к другим валютам;

• регулирование банковской и финансовой системы, включая надзорную функцию: проверки банков, выдача и отзыв лицензий финансовых игроков (банки, микрофинансовые организации, страховщики, брокеры и т.д.);

• синхронизация деятельности правительства, министерств и других игроков рынка по общим задачам (институт длинных денег, конкуренции);

• разработка и создание технологической инфраструктуры, национальных платежных систем;

• обслуживание государственного долга, кредитование розничных банков;

• обеспечение кредитно-денежной политики для контроля за инфляцией, определение ключевой ставки;

• защита прав потребителей финансовых услуг, ведение просветительской деятельности по повышению общей финансовой грамотности населения.

Как Центробанк влияет на жизнь населения

Действия Центрального банка влияют на стабильность и уровень цен, стоимость кредитов и проценты по вкладам. Таким образом рядовой гражданин напрямую ощущает на себе последствия той или иной политики ЦБ.

Денежно-кредитная политика

Кредитно-денежная, или монетарная, политика — это система мер, которые направлены на регулирование денежного обращения и кредитных ресурсов в экономике. Ее основная задача — контроль и поддержание оптимальных темпов инфляции. На 2024 год в России за базовый ориентир приняты 4% годовой инфляции, в Китае — 3%, в Великобритании и США — 2%. Кроме того, через кредитно-денежную политику ЦБ создает условия для экономического роста, поддержания потребительского спроса и занятости населения.

Монетарная политика бывает двух видов:

• мягкая — направлена на стимулирование экономической активности через увеличение денежной массы и снижение процентных ставок;

• жесткая — предполагает сжатие денежной массы и повышение процентных ставок.

Выбор стратегии зависит от многих факторов, включая состояние глобальной экономической системы и политические риски. Решение принимают на основе макро- и микропрогнозов, а также с учетов текущих финансовых и экономических показателей по основным направлениям: уровень безработицы, цен, размер госдолга, закредитованность населения и бизнеса. Как правило, резкой смены вектора не происходит, и Центральный банк поэтапно внедряет те или иные инструменты. В этом случае говорят о «смягчении» или «ужесточении» кредитной политики.

Ключевая ставка

Ключевая ставка — это основной инструмент денежно-кредитной политики Центрального банка. Она определяет ставки кредитования для банков и в конечном счете стоимость и доступность кредита для рядовых заемщиков. Когда деньги стоят дешево, бизнес и население активно берут кредиты, растет покупательная активность, но появляется риск роста инфляции (из-за того, что денег становится много).

Повышение ключевой ставки приводит к росту ставок по кредитам, отчего заемные деньги обходятся, в частности бизнесу, дороже. Другими словами, брать в долг у банка становится невыгодно. При этом проценты по вкладам как в рублях, так и в валюте тоже поднимаются. Поэтому хранить средства на накопительных счетах становится привлекательнее.

Пересмотр ключевой ставки строго регламентирован. Банк России делает это по заранее утвержденному графику восемь раз за год. При этом ЦБ обязан объяснять каждое ее изменение.

Наиболее значимые международные ЦБ

По состоянию на 2024 год в мире действует 179 таких учреждений. Центральные банки и близкие им органы функционируют в подавляющем большинстве экономик развитых стран. Исключения редки. В традиционном виде центробанки отсутствуют в Андорре, Ватикане, Лихтенштейне и Монако, что связано с особенностями исторически сложившегося административного устройства этих микрогосударств и небольшими размерами их экономик. В некоторых случаях отказ от ЦБ — это сознательный выбор правительств. Например, Панама после обретения независимости сделала официальным платежным средством доллар США. Аналогично поступили Маршалловы Острова, Микронезия и Палау, а также Кирибати и Тувалу (последние две используют австралийский доллар).

В то же время в глобальной экономике есть ряд центральных банков, которые оказывают существенное влияние на мировые финансовые процессы:

1. Федеральная резервная система США (ФРС США) — это наиболее влиятельный регулятор среди мировых ЦБ, поскольку экономика США — одна из крупнейших в мире, а американский доллар играет ведущую роль в валютных резервах и международных расчетах. Поэтому решения, которые принимает ФРС, в том числе по ключевой ставке, имеют важное значение для экономик всего мира. В частности, политика ФРС по снижению учетных ставок в 2000–2001 годах частично способствовала развитию глобального экономического кризиса 2008 года. Особенность ФРС США в том, что это децентрализованная структура. Ее образуют 12 резервных банков, расположенных в разных частях страны.

2. Европейский центральный банк (ЕЦБ). Он был образован в 1998 году и служит Центральным банком для зоны евро. ЕЦБ работает с национальными центральными банками всех стран ЕС, вместе они образуют Европейскую систему центральных банков (или Евросистему). ЕЦБ устанавливает процентные ставки, по которым затем предоставляет кредиты коммерческим банкам в еврозоне. ЕЦБ имеет право выпускать евробанкноты и монеты, но на практике эта задача отдана национальным европейским банкам. В 2014 году ЕЦБ, столкнувшись с дефляционным давлением, стал первым крупным Центральным банком, который ввел отрицательные процентные ставки.

3. Банк Англии. Один из старейших Центробанков Европы и мира. Изначально функционировал как акционерный банк, но в 1946 году пережил национализацию, а в 1997 году банк получил операционную независимость. Банк Англии устанавливает денежно-кредитную политику, отвечает за поддержание финансовой стабильности и выступает в качестве банкира правительства.

4. Центральный банк Японии. Функционирует с 1882 года. Изначально банку была выдана лицензия на 30 лет, которая впоследствии продлевалась. После Второй мировой войны Банк Японии пережил реорганизацию, в результате которой в 1949 году был создан политический совет как высший орган принятия решений. C 1998 года независим от правительства. По организационной структуре Банк Японии имеет форму акционерного общества: 55% принадлежат государству, остальные 45% — различным финансовым институтам и частным акционерам.

5. Народный банк Китая (НБК). Создан в 1948 году в результате объединения трех банков. После провозглашения КНР в следующем году и на десятилетия вперед стал не только центральным, но и фактически единственным банком страны, поэтому современный статус регулятора он получил только в 1983 году. НБК подчиняется Госсовету КНР, но обладает некоторой свободой в определении денежной политики.

С 2023 года власти Китая взяли курс на снижение влияния ЦБ. В частности, в мае 2023 года часть функций организации перешла к новому финансовому регулятору — Национальному управлению финансового регулирования (NAFR). Структура НБК также претерпела изменения: были ликвидированы кросс-региональные отделения, созданные в 1998 году, и восстановлен 31 провинциальный филиал, а также еще пять муниципальных отделений.

Надежда Гурина

РБК