Последние публикации

18 Май 2022
Летайте самолетами аэрофлота!
18 Май 2022
Проект "Рыбовед"
18 Май 2022
Рыбакам-любителям объявили объемы
18 Май 2022
На Камчатке отмечен растущий спрос на специалистов в области экологии
18 Май 2022
Перу планирует увеличить производство аквакультурного гребешка
18 Май 2022
Корея существенно увеличила закупки минтая из России
18 Май 2022
Японский импорт угольной рыбы в марте 2022 года
18 Май 2022
РЖД увеличили перевозку тихоокеанских морепродуктов из Приморья на 19% в январе-апреле
18 Май 2022
Абрамченко потребовала снизить зависимость рыбной отрасли РФ от импорта
18 Май 2022
Улов связанных сторон
18 Май 2022
Шлифовка законодательства об инвестиционных квотах продолжается
18 Май 2022
Будущее российского рыбного рынка – в повестке «Недели Российского Ритейла»
18 Май 2022
Нововведения в ФЗ «Об экологической экспертизе» грозят остановкой промысла и застоем марикультуры
18 Май 2022
Производство мидий и устриц в Краснодарском крае в I кв. выросло в 9 раз
18 Май 2022
В Башкортостане подписали Соглашение с 12 резидентом ОЭЗ «Алга»
18 Май 2022
Мало жести: Росрыболовство доложило о нехватке сырья для консервных банок
18 Май 2022
Показатели работы Северо-Восточного ТУ Росрыболовства за прошедшую неделю
18 Май 2022
В Вологде возбудили дело по факту массовой гибели рыбы в реке
18 Май 2022
На международной ассамблее «Каспийский диалог» обсудили состояние рыбных запасов и меры сохранения экосистемы Каспия
18 Май 2022
Завершилась экспедиция для комплексной оценки состояния промысловых запасов крупнейшей реки Кузбасса — Томь
18 Май 2022
Юрий Трутнев ознакомился с работой завода по производству рыбного жира «Омега-3» на Камчатке
17 Май 2022
Рекордные цены на лосося увеличили стоимость импорта бразильской аквакультуры до 248 миллионов долларов в первом квартале
17 Май 2022
Поставки рыбьих жиров в Норвегию сильно замедлились в марте
17 Май 2022
Три судна подготовили к спуску на воду на Вилючинской судоверфи на Камчатке
17 Май 2022
Китай ввел ограничения в отношении 12 российских рыбоперерабатывающих предприятий
17 Май 2022
Специалистами Астраханского филиала ФГБУ «Ростовский референтный центр Россельхознадзора» выявлен возбудитель дактилогироза в семи пробах карповых рыб
17 Май 2022
Партия морепродуктов задержана в пункте пропуска МАПП Забайкальск при осуществлении пограничного ветеринарного контроля
17 Май 2022
Россельхознадзор согласовал возможность поставок на Кубу широкого спектра мясной, молочной и рыбной продукции
17 Май 2022
Праздник корюшки в Петропавловской крепости посетили более 75 тыс. человек
17 Май 2022
С начала 2022 года из Приморского края экспортировано более 460 тыс. тонн рыбопродукции
17 Май 2022
Да ремонтируйтесь… на здоровье… за границей!
17 Май 2022
В ходе всероссийской акции Росрыболовства «День без сетей» браконьеров в Приморье лишили 8 километров сетей
17 Май 2022
Антикризисный план Всероссийской ассоциации рыбопромышленников
17 Май 2022
Рыба пойдёт на борт
17 Май 2022
В Минпромторге готовят предложения по импортозамещению в пищевой отрасли
17 Май 2022
Четыре протокола составили сотрудники СВТУ ФАР в ходе контрольно-надзорного мероприятия по рекам Усть-Большерецкого района
17 Май 2022
В Ленинградской области успешно продолжается корюшковая путина
17 Май 2022
Итоги мониторинга промысловых видов рыб в Балтийском море
17 Май 2022
Рестораторы Камчатки готовятся к летнему туристическому сезону
17 Май 2022
Завершилась комплексная экспедиция на крупнейшую реку Кузбасса
17 Май 2022
6 июня состоится заседание диссертационного совета по биологическим наукам
17 Май 2022
Правительство перенесло на 2030 год строительство десяти рыбопромысловых научно-исследовательских судов
17 Май 2022
Следствием проверяются обстоятельства исчезновения жителя поселка Озерновский
16 Май 2022
Камчатские спасатели приостановили поиски пропавшего 10 дней назад рыбака
16 Май 2022
На Вилючинской верфи освятили построенные и отремонтированные суда
16 Май 2022
ТАСС уполномочен заявить!
16 Май 2022
Продажи морепродуктов на токийском центральном рынке Тойосу 12.05.22
16 Май 2022
Шотландские фермеры, выращивающие лосося, опасаются «торговой войны» с ЕС
16 Май 2022
По факту получения производственной травмы, повлекшей смерть человека, проводится проверка
16 Май 2022
В Амурской области пресечена деятельность фантомной площадки с оборотом свыше 50 тонн рыбной продукции

Подписка на новости

Биоэкономические проблемы рыболовства в зонах национальной юрисдикции

Глава 8

НА ПУТИ К ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СТАБИЛИЗАЦИИ

"Никакие предположения об экономическом поведении не являются абсолютно верными, и никакие теоретические заключения не являются действительными на все времена и повсеместно… Объем приемлемых экономических знаний должен охватывать все теории, которые еще не опровергнуты".
Марк Блауг

8.3. Повышение роли государства в практической реализации идей устойчивого развития рыболовства

"Рынок необходим, но на него должны быть надеты крепкие наручники. Переход, ориентированный на развитие национального капитала и национальной экономики, потребует энергичных и целенаправленных действий правительства и создания необходимого общественного мнения".
Академик РАН Н.Н. Моисеев
"Я не настолько глуп, чтобы поверить, что рынок сам по себе решит все социальные проблемы. Неравенство, безработица, загрязнение окружающей среды непреодолимы без активного участия государства".
Лауреат Нобелевской премии Дж. Стиглиц
В системном кризисе рыбохозяйственного комплекса в первую очередь повинно государство, вначале полностью отдавшее его в руки рыночной стихии в шоковом варианте, а когда отрасль начала проявлять признаки стабилизации и приспосабливаться к новым условиям, прописавшее ультралиберальные рыночные рецепты, не соответствующие характеру заболевания. В результате рыбная промышленность обескровлена до такой степени, что вряд ли сможет самостоятельно встать на ноги. Но способно ли государство, которое на протяжении многих лет игнорировало советы профессионалов, подозревая их в коррупционных связях с браконьерами (хотя, а судьи кто?!), вылечить тяжело больную отрасль? Иными словами, будет ли от этого польза, если и далее лечение будут вести те же "знахари"?
Справедливости ради следует сказать, что не одни российские рыбаки упрекают власть в некомпетентных решениях. Аналогичное происходит и на Западе, где сотни статей и книг посвящены анализу причин кризиса мирового рыболовства. Среди них основными называются ошибки в выборе политики управления пользованием биоресурсами в условиях растущего истощения их запасов и недостаточность знаний о поведении морских экосистем. Во избежание тяжелых последствий от слабой предсказуемости результатов управленческих решений в рыболовстве в середине 1990-х и были приняты международные соглашения об управлении пользованием морскими биоресурсами на предосторожных и экосистемных подходах, идеология которых находится на начальной стадии формирования и пока являет собой задачу со многими неизвестными.
Естественно, было бы идеальным, как настаивают ортодоксальные рыночники, отдать в рыболовстве все, вплоть до прав частной собственности на "рыбу в море", на откуп частному бизнесу. Но, увы, оказалось, что частный бизнес не справился с возложенными на него задачами, поскольку "рыба в море" ведет себя иначе, нежели другая недвижимость. Поэтому российские рыбаки вправе ожидать от властей компенсации политических ошибок в виде государственной поддержки по аналогии с той, какая оказывается их западным коллегам-конкурентам.

8.3.1. Меры государственной поддержки

Обычно, когда говорят о повышении роли государства в регулировании рыболовства, это связывается прежде всего с такими очевидными формами поддержки, как налоговые льготы, льготные кредиты, выкуп излишних промысловых мощностей, выплата пособий по безработице, субсидирование, адекватная система реагирования на ситуацию в рыболовстве и т.п. Все они создают оправданный экономической теорией путь к стабилизации экономики.
Однако экономические ведомства России, от которых напрямую зависит дальнейшая судьба отрасли, весьма подозрительно относятся ко всем рецептам по усилению роли государства в экономике, аргументируя это ростом коррупции и снижением эффективности производства в результате государственного вмешательства. Хотя в случае с рыболовством речь идет не о национализации частной собственности, а о грамотном управлении общенациональными природными ресурсами и устранении шаблонов государственного регулирования, не соответствующих особенностям рыбохозяйственной деятельности.
Вместе с тем ничего плохого не было бы и от долевого участия государства в тех рыбопромысловых компаниях, целью деятельности которых стало бы возвращение в иностранные ИЭЗ и освоение биоресурсов в открытых частях Мирового океана. Только таким способом можно не только противостоять диктату рыбопромысловых ТНК, но и снизить промысловые нагрузки у собственных берегов.
Вообще, что касается повышения роли государства в судьбе отрасли, то даже в США, стране с самой либеральной и богатой экономикой, власти давно поняли, что не могут полностью положиться на частное предпринимательство, поскольку оно не способно удовлетворять многие социальные и иные общественные потребности. Действительно, система частного предпринимательства создает условия для того, чтобы все производственные ресурсы использовались наиболее эффективно. Но наряду с этим существуют такие неустранимые недостатки рынка, как несовершенная конкуренция, искаженная информация, рыночный дефицит, экстерналии, общественные ресурсы и товары, безработица и т.д. На их нивелирование и должна быть направлена деятельность государства. Осознание этого в США пришло в период Великой депрессии в 1929-1933 гг., когда уровень безработицы достиг 30 %, а национальное производство упало на треть. Для России, уровень падения ВВП в которой за годы реформ намного превысил американский спад, полезно вспомнить, что выход США из депрессии был найден благодаря введению президентом Рузвельтом мер по ужесточению государственного регулирования экономикой. Эта схема была близка теории Кейнса, появившейся в предвоенные годы. Известно, что в качестве стабилизационных мер правительство США тогда использовало федеральные программы поддержки цен на сельхозпродукцию и другие программы, направленные на достижение социальных и экономических целей.
Сегодня в странах Запада в поиске путей устойчивого развития происходит все больший дрейф в сторону разнообразных форм социально ориентированной экономики с планированием на уровне корпораций и ужесточением форм государственного вмешательства. Роль государства усиливается и в связи с появлением в мире новых черт постиндустриальной экономики, основанной на знаниях и небывалом расцвете научно-технического прогресса в сфере создания высокотехнологичных товаров, которые все больше завоевывают мировой рынок и приносят дивиденды, несравненно более высокие, чем торговля сырьем. Поэтому развитые государства играют активную роль в стимулировании инвестиций в НИОКР.
К примеру, для внутреннего потребления США все шире используют положения теории знаменитого современного экономиста Дж. К. Гэлбрейта о новом индустриальном обществе (Гэлбрейт, 1969), которые исходят из того, что лицо современного мира определяют техноструктуры, выпускающие сложнейшую гражданскую и военную технику. Однако процесс создания новых технологий от начала изысканий до выпуска первых образцов, на что требуются многие годы, не вписывается в безвременные экономические модели монетаристов – макроэкономистов. Современное промышленное производство требует соответствующей квалификации управленцев, с одной стороны, и участия тысяч или десятков тысяч акционеров, номинальных владельцев таких корпораций, с другой. Разобраться, что и к чему, сделать правильный прогноз и маркетинговые исследования могут только квалифицированные специалисты. В корпорациях реальная власть принадлежит не собственникам-акционерам, а техноструктуре, которой все в большей степени управляется современная экономика.
В подобных условиях ни о какой рыночной стихии не может быть и речи. Так что, судя по всему, рынок со свободной конкуренцией, где основным агентом является фигура предпринимателя-одиночки, отходит в прошлое.
Некоторые западные экономисты признают, что даже планово-директивное управление в критических ситуациях может оказаться очень эффективной формой вмешательства государства в дела частного бизнеса (Стиглиц, 1997).
Что же касается рыболовства, то необходимость применения адекватных мер со стороны государства диктуется тем, что в мире появляется все больше свидетельств о несостоятельности рыночной конкуренции на рыбных промыслах в силу монопольных проявлений в результате концентрации прав пользования биоресурсами у крупных судовладельцев. Поэтому для восстановления былого престижа российского рыболовства, которому присуща высокая капиталоемкость, необходима концентрация финансовых средств и активная протекционистская политика государства. В данном случае недопустимо дальнейшее рассеивание ресурсной ренты через рынки квот биоресурсов и иные "изобретения" рыночных фундаменталистов, поскольку морепродукты относятся к тем общественным товарам, которые рынок и кустарь-одиночка не могут предоставлять населению в необходимом количестве.
Имеет смысл напомнить, что если рынок обеспечивает простой и эффективный метод формирования уровня производства и распределения частных товаров, то распределение общественных ресурсов и товаров происходит иным способом: население голосует на выборах, депутаты распределяют бюджет, а деньги тратятся бюрократами. При такой схеме, действительно, существует прямой и косвенный способы подкупа политиков и бюрократов группами со своекорыстными интересами. Поэтому при формировании идеологии распределения общих товаров и ресурсов и реализации ее на практике так важен контроль этого процесса со стороны сообщества товаропроизводителей и общественности. Роль государства в данном случае состоит в повышении уровня образованности и осведомленности населения, обеспечении прозрачности системы распределения ресурсов и строгом наказании лиц, нарушающих законодательно закрепленные принципы их использования, ужесточения мер по борьбе с коррупцией и т.д. Это, естественно, выполнить сложнее, чем заниматься квазилиберальной риторикой. Однако что же это за государство, которое в течение 15 лет плодит коррупцию и не может предложить схему использования общих ресурсов, которая бы устраивала общество, восстановила доверие рыбаков к действиям власти и сделала рентабельной честность в предпринимательстве?!
В России в последние годы появились признаки стабилизации экономики. Государство приняло национальные проекты поддержки образования, здравоохранения, сельского хозяйства и доступного жилья. Очевидно, в перечень этих проектов со временем должно попасть и рыболовство в силу его безусловной стратегической важности в обеспечении задач продовольственной безопасности. Однако нельзя забывать, что наряду с традиционными формами государственной поддержки, о которых шла речь в первом абзаце данного раздела, у государства существуют и иные обязанности в оказании помощи рыбному хозяйству. Они касаются обеспечения разумного управления использованием общих ресурсов, в данном случае - биоресурсов.

8.3.2. Обеспечение разумного управления

Система управления рыболовством чрезвычайно сложна, поэтому требует от лиц, принимающих решения, высокой образованности и управленческой культуры. В данном случае, можно сказать, что кадры решают все. Своему удручающему состоянию российское рыболовство не в последнюю очередь обязано ошибкам государства в кадровой политике, которое умудрилось за период реформ сменить пять первых лиц в штабе управления отраслью вместе с их командами. При этом ведущие места в руководстве постепенно заняли люди, имеющие представление о рыбном хозяйстве на уровне "информированного обывателя" (Кокорев, 2005: 28).
Вместе с тем срочная потребность в реструктурировании управления морским рыболовством на принципах устойчивого развития требует кардинального изменения принципов управления системой рыболовства в целом и в разрезе входящих в ее состав подсистем (см. рис. 3). Как уже отмечалось ранее, устойчивость системы рыболовства предполагает, что наряду с повышением устойчивости морских экосистем к внешним воздействиям должны быть сформированы и реализованы на практике принципы устойчивости применительно к социально-экономическим и управленческим подсистемам.
На обеспечение устойчивости естественной базы рыбных промыслов уже направлены предосторожный и экосистемный подходы, смысл которых состоит в переходе к принципам регулирования изъятия биоресурсов на уровне, сохраняющем способности морских экосистем к поглощению антропогенных и природных воздействий без разрушения, самоликвидации или обретения нежелательного состояния. Нечто аналогичное следует создать и в отношении социально-экономической подсистемы рыболовства. Речь идет о сохранении жизнеспособности промыслов при нестабильности сырьевой базы, т.е. о механизме нивелирования неблагоприятных внешних воздействий. Этот механизм должен предусматривать возможность обеспечения приемлемых доходов по технологической цепочке у всего рыбохозяйственного комплекса в течение длительного периода времени.
Правительство очень гордится тем, что в условиях благоприятных мировых цен на нефть создало Стабилизационный фонд, который в начале 2006 г. достиг 1,5 трлн. рублей. Это, конечно, хорошо. Но у фонда есть и оборотная сторона – в него иммобилизованы огромные финансовые ресурсы, которые позарез нужны стране для инвестиций в восстановление экономики. Так почему бы за счет этого фонда не возродить промысел у чужих берегов и в открытых зонах Мирового океана? Но, увы, власть пока не желает (или не умеет?) вести активную инвестиционную политику. Вместе с тем есть и другой путь к стабилизации рыбного хозяйства – это создание отраслевого резервного фонда за счет сборов от платы за биоресурсы. Ведь, как было показано выше, серьезно обескровленная за годы аукционных торгов отрасль, направив в 1999-2004 гг. в бюджет только от платы за ресурсы (т.е. не считая налогов) 57,6 млрд. руб., получила обратно за тот же период 22,8 млрд. руб. (Киселев, 2005). Необходимость наличия такого фонда в производстве с высокой степенью риска диктуется не только задачами модернизации флота, но и в целях нивелирования форс-мажорных обстоятельств (пролов, влияние природных и антропогенных факторов и т.д.).
Использование платежей за биоресурсы на нужды восстановления отрасли позволило бы стимулировать экспедиционный промысел, восстановить и прибрежное рыболовство, и береговую рыбообработку. Известно, что организация одного рабочего места на промысле автоматически позволяет создать 7-8 рабочих мест в рыбохозяйственной инфраструктуре и иных сферах приморской экономики. Суммарный социально-экономический эффект от возвращения рыбного сырья на российский берег и восстановления разорванной в годы реформ ранее единой технологической цепочки настолько велик, что рыболовству как ее первому звену по логике вещей необходимо оказывать всемерную государственную поддержку даже в том случае, если оно низкорентабельно или нерентабельно. Добавленная от переработки сырья стоимость позволит получать дополнительные налоги в других звеньях технологической цепочки. Именно в содействии реализации описанного способа придания устойчивости отрасли и состоит роль государства.
Что касается управленческой подсистемы рыболовства, то и она должна перестроиться с учетом требований устойчивого развития. Для этого среди множества фундаментальных вопросов об устойчивости в начале следует найти четкий ответ на следующие:
• Что такое устойчивое рыболовство, как оно должно оцениваться и управляться при неустойчивости морских экосистем?
• Какие воздействия (внешне- и внутриэкономические, социальные, технологические и т.д.) более всего возмущают устойчивость системы рыболовства, и как нивелировать их негативные последствия?
• Какие политические решения необходимы для перехода к устойчивому рыболовству в условиях крайнего истощения запасов основных объектов промысла в прибрежных морях России и системного кризиса отрасли?
• Какие научные изыскания следует провести для лучшего понимания управленцами сути и задач устойчивого рыболовства, а также по методам принятия экологически и социально выверенных решений?
Западные исследователи связывают пути преодоления кризиса в мировом рыболовстве прежде всего с разумным, здравым, требующим бульших затрат энергии и знаний управлением (robust management) использования водных биоресурсов (Charles, 2001). К этому же призывал и бывший Генеральный секретарь ООН К. Аннан, утверждая, что в большей части проблемы перехода к устойчивому развитию являются проблемами управления, поскольку главное отличие предшествующего развития от будущего социоэкологоразвития заключается в том, что переходом к устойчивому развитию надо разумно и опережающе управлять. Причем именно управлять, а не регулировать, ибо речь идет о существенном изменении модели цивилизации. И только при достижении основных целей устойчивого развития управление может смениться регулированием, т.к. для обеспечения устойчивости придется поддерживать многие параметры на постоянном уровне (Аннан, 2000: 250).
Движение к здравому управлению должно начаться с повышения его качества и культуры, с пересмотра прежней концепции управления, включая структуру управленческих органов и инструментарий принятия решений. Основная цель перехода к здравому управлению сводится к преодолению иллюзий уверенности прежней системы управления и распространенной практики игнорирования управленцами большой неопределенности последствий принятых решений. При выстраивании системы управления на принципах разумности следует исходить из того, что фактическая способность управлять промысловой деятельностью крайне несовершенна, поскольку нет достоверных данных по результатам промысла, к тому же основные компоненты экосистем, необходимые для качественных оценок ОДУ, практически не поддаются наблюдению.
Поэтому разумное управление означает сосредоточение на совершенствовании тех мер и приемов управления, которые более всего оптимизируют устойчивость слабоконтролируемых подсистем рыболовства. Само же совершенствование означает использование гибких, адаптивных подходов в планировании рыболовства для приспособления его к неожиданным изменениям в морских экосистемах. Это касается рыболовства как в целом, так и на уровне частных бизнес-планов. Аналогичные принципы должны найти отражение и в институциональных нормах, что позволит повысить отзывчивость обратных связей между социально-экономическими и естественными подсистемами и создать механизм для защиты рыбаков в условиях большой неопределенности и повышенного риска.
В целом же разумность управления с позиций обеспечения требований устойчивого развития связывается с обязательным наличием в системе регулирования отрасли следующих атрибутов:
• портфеля адаптивных инструментов управления;
• институтов саморегулирования;
• системы текущего и долгосрочного планирования;
• системы обеспечения социальных потребностей и диверсификации средств к существованию;
• использования в системе принятия управленческих решений всех источников знаний, включая традиционные знания рыбаков.
Портфель адаптивных инструментов управления промыслом в настоящее время уже располагает широким набором регулирующих рычагов, включающих права на промысел (квоты, разрешения, лицензии) и ограничения: выходов в море, времени промысла, возможностей использования тех или иных орудий и методов лова, уровня промысловых усилий и т.д. Каждый из перечисленных рычагов имеет свои преимущества и недостатки, поэтому предпочтение того или иного из них вряд ли обеспечит необходимую надежность контроля сохранности ресурсов. Всегда могут возникнуть ситуации, при которых никакой из рычагов в отдельности не будет гарантировать устойчивость промысла. Поэтому и необходим портфель адаптивных инструментов управления, взаимно усиливающих надежность каждого регулирующего рычага. При отдаче предпочтений тому или иному рычагу управления принимаются во внимание:
• биологические и экосистемные аспекты;
• общественные и социальные цели рыболовства;
• уровень неопределенности, риска и сложность контроля рыболовства в данной промысловой зоне;
• предсказуемость последствий от использования различных рычагов управления.
К примеру, в условиях роста ресурсных ограничений система регулирования промыслов на основе ОДУ и установления квот вылова по судам, орудиям лова и группам рыбаков (разумеется, если рассматривать квоты вне контекста аукционной торговли) заслуженно признана наиболее здравой природоохранной мерой. Однако, как известно, даже она не обладает достаточной гибкостью с точки зрения устойчивости запасов, поскольку ОДУ-квоты устанавливаются на год, а в течение промыслового сезона часто возникают срочные потребности сокращения промысловой нагрузки. Вместе с тем рыбаки, получив квоты, связаны рыночными обязательствами на год и, естественного, будут всеми силами сопротивляться попыткам управленцев внести изменения в ход промысла.
К тому же при видимой простоте управления с применением системы ОДУ- квоты в ней существуют серьезные изъяны, поскольку ОДУ устанавливаются с большими погрешностями из-за недостаточности научных знаний. В придачу к этому действующие учет и отчетность на промысле, данные которых используются для повышения достоверности ОДУ, отражают только часть улова и часть доходов, поскольку не контролируются выбросы, а также нелегальный промысел, что усиливает погрешности от пробелов в знаниях. Поэтому для повышения надежности системы ОДУ-квоты наряду с нею должны использоваться и другие инструменты из портфеля управления.
Следует учитывать, что адаптивность управления – это не только усиление возможностей контроля промысла, но и способность к быстрому управленческому маневру при непредвиденных обстоятельствах. Для того чтобы не только экологические, но и социально-экономические цели устойчивости не были поставлены под угрозу, в системе управления промыслом наряду с механизмом быстрого реагирования должны действовать нормы по защите рыбаков от потерь в силу непредвиденных обстоятельств, т.е. функционировать отлаженная система страхования повышенного риска.
Институты саморегулирования направлены на повышение гибкости управления рыболовством. Только они способны оперативно вносить коррективы в тактику промысла сообразно возникшей ситуации, поскольку управленческие функции в данном случае возложены на тех, кто знает, как грамотно вести промысел в конкретных условиях. Необходимость введения институтов саморегулирования (соуправления) обусловлена тем, что сами по себе адаптивные механизмы управления не способны противостоять мощным экономическим стимулам, которые могут войти в противоречие с социальными и экологическими целями. В частности, при контроле промысловых усилий всегда найдутся лазейки обойти его, к примеру, увеличив число неконтролируемых выходов в море, а при управлении на основе квот нетрудно выловить рыбы больше, чем позволяет полученная квота, или максимизировать ценность квот, выбрасывая за борт прилов. Кроме того, контроль поведения судов на промысле требует использования сложных и дорогостоящих средств, типа спутникового наблюдения. К тому же невозможно эффективно и оперативно регулировать весь морской промысел из единого и слишком забюрокраченного центра. В этих условиях само рыбацкое сообщество способно осуществлять контроль более эффективными способами, если государство, продемонстрировавшее полную несостоятельность в наведении порядка в рыболовстве, доверит это самим рыбакам.
Как полагают американские исследователи С. Фольке и Ф. Беркес (Folke & Berkes, 1998), ключевыми аргументами в пользу создания институтов саморегулирования (в дополнение к тем, что были сформулированы в разделе 6.2) являются:
• наличие у рыбацких сообществ "социальной памяти" и традиционных экологических знаний;
• возможность придания гибкости управлению пользованием биоресурсами благодаря возможности: (1) быстрого реагирования рыбаков даже на незначительные воздействия на морские экосистемы, что позволяет избежать накопления вреда до опасного уровня и предотвратить экологическую катастрофу; (2) быстрого введения адекватных мер по охране запасов; (3) поощрения занятия иной, нежели рыбохозяйственной, деятельностью и содействия поиску иных источников средств существования.
Системы текущего и долгосрочного планирования также являются обязательными атрибутами разумного управления, т.к. не только концептуально определяют путь к устойчивому рыболовству по этапам перспективы, но и придают гибкость системе управления посредством ежегодного внесения коррективов в долгосрочные планы. Многие исследователи причин системного кризиса рыбного хозяйства справедливо полагают, что решительный поворот к стабилизации возможен только при наличии у государства всеохватывающей долговременной политики, реализуемой через системы среднесрочного и текущего планирования (Войтоловский, 2005; Войтоловский и др., 2003; Кокорев, 2004, 2005; Корзун, 2004; Реализация…, 2005; Титова, 2003, 2004; Шпаченков, 2004 и др.).
Механизм планирования способствует более здравому пониманию целей рыболовства с позиций обеспечения устойчивости всех его подсистем. К примеру, без соответствующих балансовых расчетов и элементов планирования вряд ли возможно произвести сокращение промысловых мощностей при оптимизации использования ограниченных финансовых средств, поскольку механизм уменьшения промысловых нагрузок имеет несколько альтернатив: выкуп излишних промысловых судов, ограничение входов на промысел (лицензионные ограничения) или уменьшение индивидуальных квот.
Вместе с тем при планировании чрезвычайно важно реализовать новые подходы к измерению экономической эффективности крупного индустриального промысла и малого (прибрежного) рыболовства. Вряд ли правомерно сравнивать их по критериям прибыльности и рентабельности. Поскольку, как уже отмечалось (раздел 5.3.1), если для первого критерии эффективности, действительно, связаны с максимизацией прибыли, то для второго - с максимизацией занятости, решением социальных проблем, ресурсосбережением, уменьшением возможности перелова и устойчивостью прибрежной экономики при гораздо меньших доходах и рентабельности.
Системы обеспечения социальных потребностей и диверсификации средств существования неразрывно связаны с планированием и также призваны повышать устойчивость рыболовства. Наивно полагать, что самые совершенные приемы управления способны решить эту задачу, если рыбаки и занятые в рыбохозяйственном комплексе не будут уверены в сохранении источников существования в случаях сокращения запасов, введения запретов на промысел и иных непредвиденных ограничений промысла, возникших не по их вине. Потребность в так называемом "профессиональном плюрализме" обусловлена самой спецификой рыболовства, вынуждающей рыбаков простаивать во время сезонных запретов промысла. Поэтому на государстве лежит обязанность содействовать созданию альтернативных видов деятельности в местах компактного проживания рыбаков (типа занятия аквакультурой, услугами экологическому туризму, сельскохозяйственной деятельностью и т.п.).
Разумеется, решение проблемы нехватки средств к существованию в условиях кризиса экономики непросто. Очевидно, на первом этапе следует идти по пути расширения возможности занятости внутри системы рыболовства, поощряя многовидовый промысел и переработку рыбы на берегу. Это чрезвычайно важная мера для повышения устойчивости рыболовства, поскольку имеет не только большой социальный, но и экологический эффект. Для обеспечения ее неоценимую услугу и может оказать резервный (стабилизационный) рыбохозяйственный фонд, о котором речь шла выше.
И, наконец, использование в системе принятия управленческих решений всех источников знаний, включая традиционные знания рыбаков, в дополнение к введению институтов саморегулирования также призвано повысить гибкость системы управления рыболовством.
До настоящего времени эти знания, как правило, находятся вне стандартного аппарата принятия научно обоснованных управленческих решений. Вместе с тем они включают мудрость, накопленную рыбаками и прибрежными сообществами за многие века, благодаря их постоянному общению с окружающей средой. Но наряду с "исторической копилкой" знания рыбаков включают и недавно приобретенный опыт. Вне всякого сомнения, именно рыбаки могут дополнить научную информацию о размещении рыбы во времени и пространстве в течение текущего года. И хотя эти знания не позволяют произвести всестороннюю оценку состояния запасов, тем не менее, они могут оказаться весьма ценными и для ученых, и для управленцев (Berkes, 1999). Однако представляется, знания рыбаков могут быть оптимально востребованы только при наличии системы саморегулирования рыбных промыслов
Обсужденные выше признаки разумного управления рыболовством в целях обеспечения перехода к устойчивому развитию актуальны для всех стран мира. Что касается России, то в дополнение к названным признакам устойчивости следует добавить еще один – устранение питательной почвы для коррупции, которая пронизала все уровни распределения биоресурсов. Можно сказать, что общенациональные ресурсы стали разменной картой как у "удельных князей", давно прибравших к рукам и флот, и ресурсы у морских побережий, так и у не в меру расплодившихся контрольных служб и ведомств, участвующих в принятии управленческих решений по распределению общенациональных биоресурсов, но не несущих никакой ответственности за ущерб, причиняемый обществу и отрасли своей алчностью и некомпетентностью.
В последнее время во властных структурах появились благие намерения содействовать восстановлению прибрежного рыболовства. Однако реализовать данные намерения будет чрезвычайно сложно, поскольку для этого необходимо сломить сопротивление коррумпированных структур, которые, по данным ФПС РФ, контролируют прибрежный промысел. Ни для кого не секрет, что сегодня широко практикуется перегруз с больших (контролируемых таможней и "с неба") судов на суда прибрежного флота, имеющие льготы и не проходящие таможенный досмотр, да к тому же (в силу малых размеров) зачастую не оснащенные аппаратурой спутникового слежения (Корзун, 2004).

8.3.3. Резюме

Морские экосистемы и запасы биоресурсов восстановимы, так же как, хочется верить, и отечественное рыболовство. Судя по выступлениям рыбаков на своих встречах и форумах, у них все еще теплятся надежды на то, что государство их услышит и поможет возродить былые традиции и славу отечественной рыбной промышленности. Но эти надежды могут вскоре погаснуть, если политика государства в рыболовстве будет и дальше столь бездарна, либеральна и иррациональна.
Либерализм хорош в отношении использования объектов частной собственности, но совсем не пригоден, когда решается судьба общих ресурсов. Поэтому на смену либерализма в рыболовстве должно прийти ответственное государственное регулирование. Без этого никакие желания рыбаков, никакая наука и общественность не смогут остановить деградацию морских экосистем и снизить социальную напряженность в рыбохозяйственном секторе.
У государства нет никакого морального права обвинять рыбаков в росте браконьерства, по масштабам сравнявшимся с легальным промыслом. Для многих из них оно стало единственным способом выживания в условиях доведенной до абсурда системы управления биоресурсами. Уровень браконьерства можно сократить только в случае, если этому абсурду будет положен конец.
Государство, отказавшееся поддерживать рыбаков в трудный для них период и доведшее до опасной черты конфликт "рыбаки – правительство", должно само погасить этот конфликт, передав в руки рыбацкого сообщества бульшую часть функций по управлению пользованием биоресурсами. Власть должна способствовать возрождению чувства локтя и солидарной ответственности рыбацкого сообщества за судьбу отрасли и за состояние морских экосистем. В ином случае все рассуждения о возрождении рыбных промыслов не имеют под собой реальной основы.

8.4. Устранение изъянов в законодательстве

Закон "О рыболовстве и охране водных биоресурсов" (принят в 2004 г.), которого так долго ждали рыбаки, не устранил многих проблем, препятствующих переходу к устойчивому рыболовству. Тому есть, по крайней мере, три причины. Одна из них – трудность достижения приемлемого консенсуса среди множества заинтересованных сторон и групповых интересов (включая и корыстные интересы), которые возникают в сфере использования, контроля и сохранения водных биоресурсов. Вторая заключается в том, что закон закрепил сложившееся положение вещей как в отрасли, так и в экономике в целом, которые в совокупности не позволяют рыболовству выйти из кризисного состояния. Третья причина отражает тот факт, что в структурах власти поддержка идей устойчивого развития больше носит форму политического манифеста, чем обязанность следовать принципам, закрепленным в международных документах, поддержанных Россией. В частности, в законе не нашла отражение одна из важнейших функций государства в обеспечении предосторожного рыболовства – поддержание баланса между промысловыми мощностями и запасами биоресурсов.
В новом законе не прописаны принципы саморегулирования промысла, отсутствуют нормы, повышающие социальный статус и геополитическое значение рыбной отрасли. Ни слова не говорится о создании системы, способной со временем внести коррективы в налоговую и бюджетно-финансовую политику с учетом специфики отрасли. В данном случае отражение должна найти не столько сама налоговая политика, поскольку ее определяет законодательство иной области, сколько обязательность формирования органами государственного управления пользованием биоресурсами системы информационной поддержки возможности перенесения налогового бремени на рентные платежи и перехода к устойчивому рыболовству.
Для обеспечения названных задач новый закон должен был ответить на следующие вопросы:
• Какими должны быть налоги у рыбаков, чтобы не исчезли рыбные промыслы, а вместе с ними не распалась и прочая рыбохозяйственная инфраструктура?
• Как обеспечить на промысле баланс интересов частного предпринимательства, ориентированного на максимизацию своих доходов за счет приватизации промысловой ренты, и общества, заинтересованного в получении дешевой рыбы и росте налоговых сборов от рыболовства?
• Что следует сделать для того, чтобы рыбаку одинаково выгодно было ловить и осетровых, и кильку, и краба, и сайру и т.д., если в них есть общественная потребность?
• Как уменьшить промысловые нагрузки у собственных берегов, максимально снизить объемы выброса в море нежелательного прилова и уровень браконьерства, а также развернуть российский промысловый флот к чужим берегам и в открытые зоны Мирового океана?
• Как восстановить прибрежное рыболовство, увеличить объемы береговой переработки рыбы-сырца, обеспечить рост добавленной стоимости и налоговых поступлений от рыбопродукции?
• Как вернуть рыбопродукты на внутренний рынок по доступным для массового потребителя ценам?
• Как уменьшить почву для конфликтов в рыбацкой среде при распределении квот биоресурсов?
• Как объективизировать расчеты по оценке вреда, причиняемого водным экосистемам антропогенной деятельностью, и где взять финансовые средства для их восстановления?
• Как обеспечить баланс частных и общественных интересов на рыбных промыслах?
В новом законе отсутствуют нормы, позволяющие государству выполнять функции, связанные со стоимостной оценкой налогооблагаемого потенциала используемых биоресурсов на объективной и прозрачной основе. Речь идет о государственном рыбохозяйственном кадастре, едином фонде рыбохозяйственных водоемов, единой государственной системе учета и социально-экономической оценке рыбопромысловых угодий, т.е. о нормах, способствующих формированию объективных стартовых ставок платы за водные биоресурсы.
Отсутствие перечисленных статей выглядит более чем странным, поскольку статьи о кадастрах есть во всех принятых ранее природно-ресурсных законах (о недрах, о животном мире, лесном законодательстве и т.д.). Нельзя обойти молчанием и то обстоятельство, что в мире растет осознание необходимости введения национальных счетов для денежной оценки природных ресурсов как главных национальных активов. Поэтому действенность закона о рыболовстве только повысится, если он будет в большей степени учитывать рыночные реалии и адекватно отвечать на вызовы времени.
Кроме того, закон не дает ответа и на другие не менее злободневные вопросы, решение которых позволит кардинально изменить ситуацию, сложившуюся на рыбных промыслах. В частности, в нем не нашли отражения следующие важные вопросы и положения:
• Четкое определение прав собственности на водные биоресурсы, включая правовой статус рыбных квот.
• Принципы устойчивого рыболовства, включая финансовый механизм поддержания стабильности на рыбных промыслах.
• Принципы выравнивания экономических условий рыболовства в разных районах промысла.
• Система информационной поддержки принятия объективных решений при управлении рыболовством, включая учет и социально-экономическую оценку водных биоресурсов.
• Повышение роли государства в регулировании рыболовства, выражающееся в: создании системы ежегодных переговоров всех заинтересованных сторон по вопросам поставки рыбы-сырца в регионы страны; использовании минимальных закупочных цен на рыбу-сырец, закрепляемых на государственном уровне; введении единого порядка регистрации всей выловленной рыбы на берегу; установлении государственной монополии внешней торговли рыбой и рыбопродуктами и т.д.
• Возможность и принципы перехода к саморегулированию и соуправлению на рыбных промыслах.
• Социальные гарантии обеспечения рыбой и рыбопродуктами населения России по- медицински обоснованным нормам.
• Экономические санкции, направленные на сокращение посреднических цепочек при реализации рыбы-сырца и рыбопродуктов.
• Порядок обработки судов в собственных портах и совершенствование (разбюрокрачивание) системы контроля, направленные на значительное сокращение времени пребывания судов в портах.
• Меры по стимулированию сокращения прилова нецелевых объектов промысла и выбросов в море.
• Снижение (оптимизация) мощности промыслового флота у российских берегов.
• Поддержка малого рыболовства, защита интересов прибрежных регионов и рыбацких поселений.
• Регламентация рекреационного рыболовства.
• Правовая защита экипажей промысловых судов от произвола судовладельцев.
• Механизм исключения поборов контрольных служб в портах и закрепление мер ответственности за противоправные сделки (более строгих для органов государственного управления, чем они прописаны в законе).
В настоящее время в Государственной Думе рассматривается законопроект о прибрежном рыболовстве. Хотелось бы верить, что в нем, не в пример рамочному закону, будут более четко прописаны меры для решения социальных проблем, серьезно обострившихся в ходе реформ. Для этого особое внимание должно быть обращено на закрепление экономического механизма обеспечения социальной защиты рыбацких сообществ. Ключевым моментом в решении этой проблемы является создание внутриотраслевого фонда социально-экономического развития и обоснование источников его формирования.
Однако возникают большие опасения, что и закон о прибрежке, как и закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", не затронет многие важные вопросы. Поскольку ответы на них напрямую или косвенно связаны с правильным решением проблемы рентных отношений в рыболовстве и реформой налоговой системы, которым органы государственного управления отраслью не придают должного значения.
Вместе с тем наиболее действенной мерой для устранения отмеченных законодательных изъянов может быть разработка и принятие следующих федеральных законов:
• О повышении устойчивости рыболовства (или рыбохозяйственного комплекса)
• О социальном статусе рыболовства (рыбохозяйственного комплекса)
• О налоговой реформе в рыболовстве, который должен не только свести все налоги на рыбных промыслах к рентным платежам за биоресурсы, но и предусмотреть создание за счет этих платежей фонда стабилизации рыбохозяйственного комплекса, а также определить формы государственной поддержки рыбохозяйственной деятельности.

Читайте также...

Благотворительные проекты

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Календарь публикаций

Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
25 26 27 28 29 30 1
2 3 4 5 6 7 8
9 10 11 12 13 14 15
16 17 18 19 20 21 22
23 24 25 26 27 28 29
30 31 1 2 3 4 5
 <  Май   <  2022 г.