Учит ли история чему-нибудь? Рыбные аукционы-2007 - давайте вспомним как это было...

Система распределения квот на вылов биоресурсов

Принцип распределения квот между пользователями является ключевым фактором, определяющим статус рыбной отрасли, поэтому он должен соответствовать текущим требованиям политики государственного устройства, быть совместим с принятой стратегией развития государства.

В нескольких словах текущую стратегию развития страны можно характеризовать нижеследующими тезисами:

• в России продолжаются экономическая и политическая реформы, нацеленные на формирование в стране современного, демократического общества с рыночной экономикой. Эти процессы идут при активной роли государства, определяющего не только регулирование экономических процессов, но и непосредственно участвующего в хозяйственной деятельности, посредством сохранения в государственной собственности предприятий ключевых отраслей. При этом, в последнее время наметились четкие тенденции формирования государственно-капиталистических отношений в экономике, глобализация и поглощение частного бизнеса крупными государственными монополиями.

• декларируется намерение интегрирования страны в мировое экономическое и демократическое сообщество.

Очевидно, что данная стратегия должна накладывать требования к формированию принципов организации производственной деятельности в отрасли. Иными словами, развитие принципов регулирования производственной деятельности должно быть ориентировано на мировой опыт и не противоречить принципам демократии и рыночных отношений.

Ключевым в рыбной отрасли является реализуемый метод распределения квот на вылов биоресурсов между пользователями. Чтобы дать обоснованную оценку текущего состояния и охарактеризовать стратегию развития, необходимо провести некоторый ретроспективный анализ.

В историческом плане принцип распределения квот на вылов биоресурсов между пользователями в период с 1991 г. по настоящее время прошел ряд эволюционных изменений. Этот процесс объективно отражает динамику происходившего в этот период в России перехода от директивно-управляемой экономики к рыночной.

Краткий ретроспективный анализ:

1. Начало 90-х - процесс приватизации предприятий, когда основные средства, в том числе суда, переходят в частные руки, распределение квот между предприятиями осуществляется на безвозмездной основе по распределительному принципу, учитывая имеющиеся промысловые мощности.

2. Последующее развитие событий привело к передислокации судов из зон иностранных государств в российскую экономзону, что привело к формированию промысловых мощностей, способных выбирать объемы биоресурсов, существенно превышающие допустимые. Одновременно с этим, стремительно начали снижаться объемы вылова и утрачиваться позиции за пределами РЭЗ.

3. К концу 90-х годов несанкционированные переловы достигли чрезмерного уровня. Создалась ситуация, когда распределенного на судно объема стало недостаточно, чтобы обеспечить безубыточную экономику предприятия. Возникла реальная угроза необратимого снижения ресурсного потенциала страны. В то же время начал сказываться моральный и физический износ судов

4. В 90-е годы необходимо было реализовать санирующую функцию государства. Был выбран механизм распределения части ОДУ через продажи на аукционах.

Это очень эффективный механизм выявления наиболее экономически развитых предприятий, позволяющий сделать общедоступной реальную экономику рыбного хозяйства. Задача была особенно важна, т.к. в конце 90-х отрасль находилась, в так называемой серой, полулегальной зоне.

Кроме того, в этом режиме достигался существенный доход в бюджет государства.

К недостаткам этого механизма следует отнести угрозу потери самостоятельности отечественного производителя. Большинство предприятий не имело свободных средств, а коммерческие банки, не понимая происходящих в отрасли процессов, не пошли на кредитование рыбохозяйственников для приобретения квот, оставалось одно - получать средства от иностранных партнеров на неравноправных условиях дальнейшего сотрудничества.

Одновременно с этим, на этапе аукционных продаж зафиксирована полная потеря инвестиционного потенциала и привлекательности предприятий отрасли.

О конкурентоспособности и говорить не приходилось, т.к. весь маржинальный доход, включая амортизационные отчисления, уходил в оплату аукционов, поэтому о модернизации, а тем более обновлении флота, речи идти не могло.

Альтернативным и более эффективным методом является принятая во многих странах, так называемая олимпийская система, когда на промысел одновременно выпускается весь флот и промысел завершается по факту вылова ОДУ. Однако этот метод мог быть реализован только при условии введения жестких ограничений на типы судов, допущенных к промыслу. С учетом перенасыщенности бассейнов флотами, высокой степенью разнотипности флота, выработать сколько-нибудь справедливые правила было невозможно.

Три года аукционов существенно подорвали экономику отрасли. Очевидно, что возникла насущная необходимость изменения порядка распределения, который должен был носить длительный характер, предоставить возможность отрасли получить передышку в части изъятия из нее ликвидных активов.

В начале 2000-х был разработан механизм закрепления за предприятиями долей в ОДУ.

Разработанный механизм предполагал:

1. Распределение процентных долей в ОДУ за предприятиями по историческому принципу. Доли рассчитываются в виде отношения суммарного объема квоты, закрепленного за предприятием в течение трех последних лет к общему объему ОДУ за этот период.

2. Доли закрепляются за предприятием на пять лет. Первичный документ - договор между предприятием и федеральным ведомством (в тот период - Комитетом по рыболовству).

3. Правоустанавливающим документом, подтверждающим право на вылов объема квоты, должна была стать специализированная ценная бумага - сертификат, сроком действия 1 год, кратностью 0,01%. Объем вылова, разрешенного по одному сертификату, определялся в виде произведения 0,01% на ОДУ текущего года. Данная ценная бумага должна была быть именной, и выдаваться предприятиям в количестве, соответствующем текущей доле в ОДУ.

4. Устанавливается порядок перераспределения долей между предприятиями через продажи на закрытых аукционах этих
   сертификатов. Таким образом, могла сформироваться их рыночная стоимость, и сертификат должен был стать объектом залогового права, улучшив ликвидность предприятий отрасли.

5. Разрешение на вылов определенного объема должно было выдаваться уполномоченным государственным органом, путем замены его на сертификаты, количественно соответствующие выписываемому объему.

6. В конце года формировалась бы доля каждого предприятия в размере, равном количеству представленных на замену сертификатов. На основании этой новой доли, предприятие получало бы сертификаты на последующий год. Выпадающее количество сертификатов (не представленных на замену) изымалось бы в доход государства, и должно было продаваться пользователям квот на закрытых аукционах.

7. Плата государству за ресурс устанавливается в виде налога на вылов биоресурсов (ВБР) для каждого вида квотируемого объекта.

8. Доли на вновь вводимые объекты распределяются через механизм аукционных продаж.

9. Предполагалась возможность упрощения взаимоотношений предприятий с государством в части налогообложения: путем замены сложной системы разнообразных налогов одним - на вылов биоресурса.

10. Универсальным регулятором промыслового усилия должен быть стать механизм определения минимально-допустимого годового объема квоты для разрешения выхода судна на промысел. Этот же механизм нацелен на подрыв производственной базы браконьерства, в связи с тем, что, с одной стороны, исключает присутствие на промысле судов без квоты и, с другой - делает невыгодным нарушение правил рыболовства судам с разрешениями, т.к. при наличии нарушений, доли у предприятия конфискуются в доход государства, с последующей реализацией на закрытых аукционах.

Описанный механизм:

• соответствует уровню взаимоотношений развитых государств с производителем;

• носит демократичный, рыночный характер;

• практически устраняет возможность коррупции при распределении квот;

• вносит прозрачность в отрасль, повышает ее инвестиционный потенциал;

• создает идеальный механизм формирования фискальной политики государства в отношении отрасли за счет наличия универсального регулятора - единого налога на вылов биоресурса. По сути, устанавливая ставку налога, государство может реализовать дотационную либо противоположную политику.

При качественном исполнении государством своей контролирующей функции, создается совершенный механизм эффективного управления отраслью в рыночных условиях.

Ключевые моменты контролирующей функции заключаются в предотвращении браконьерства и экономических правонарушений, особенно в области осуществления предприятиями ценообразования

Кроме того, механизм практически исключал возможность появления рантье от владения долями.

В конечном итоге, формируется мощный потенциал развития отрасли и повышения ее конкурентоспособности на мировых рынках.

Механизм начал внедрятся, но натолкнулся на реалии российской действительности и был реализован частично. А именно:

1. Доли распределены и закреплены договорами на пять лет.

2. Налоговый кодекс изменен, введен налог на вылов биоресурса, определены его количественные параметры по видам.

3. Законом о рыболовстве закреплен действующий порядок распределения долей.

4. Определены минимальные годовые объемы квот по типам судов, правда, с явно необоснованными и несправедливыми количественными параметрами, указывающими на явное наличие лоббирования со стороны отдельных групп

Большего достичь, увы, не удалось.

В результате, механизм оказался выхолощенным и реально пока работает не на полную мощность.

Два существенных изъяна:

Во-первых, до ценной бумаги дойти не удалось. В результате - сформировалась целая прослойка физических лиц - рантье, которая на протяжении длительного периода незаслуженно пользуется финансовыми результатами от латентного типа продаж квот (аренда, совместная деятельность). При этом, реально они не занимаются промыслом, уводя активы из отрасли. Кроме того, не удалось сделать правопользование квотой объектом залогового права, не восстановив, таким образом, инвестиционный потенциал отрасли.

Во-вторых, не сформирована нормативно-правовая база рыночного перераспределения квот между предприятиями, что существенно усложнило реализацию в отрасли открытой конкурентной борьбы, сделало весьма затруднительным реализацию рыночных процессов слияния, поглощения и пр.

Одновременно с этим, государство недостаточно эффективно справилось с контролирующей функцией, что привело к повышенному уровню браконьерства и переловам. Об этом свидетельствует неудовлетворительное состояние внутреннего рынка потребления рыбопродукции, а также ощутимая негативная динамика цен на мировых рынках.

В результате:бюджет недополучает существенный доход в форме неуплаченных налогов на ВБР;сформированы условия для вывоза капитала из отрасли и страны;одновременно истощается сырьевой потенциал, что несет угрозу продовольственной безопасности государства.

Пятилетний период на исходе. Ситуация требует принятия дальнейших решений. В части изменений правил распределения квот между пользователями возможно несколько сценариев:

1 Государство действует в рамках имеющихся правил и законов. Переоформляет договора на следующий период. Доли сохраняются за предприятиями.

Сценарий наиболее благоприятный, совершенно рыночный, облегчающий интеграцию страны в мировой рынок, т.к. обеспечивает стабильность в отрасли, соответствует мировым стандартам.

Но необходимо завершение внедрения нового, описанного выше, механизма, устраняющего наносимый ущерб государству, повышающего инвестиционную привлекательность отрасли, искореняющего существование незаслуженных рантье от владения долями на ВБР.

2 Принцип закрепления долей изменяется. Доли закрепляются за судами (по примеру Норвегии).

Сценарий весьма опасный, дестабилизирующий отрасль, т.к. состав флота существенно дифференцирован, справедливого распределения достичь практически невозможно, поэтому в условиях переходной экономики подобный сценарий нереализуем.

Попытка его введения криминализует отрасль, приведет к всплеску коррупции, что может существенно отразиться на имидже страны в силу международного характера рыбного хозяйства.

3 Возврат к распределительному механизму по регламентированной системе количественных критериев.

Также опасен и вреден, т.к. этот механизм мог сработать только на раннем этапе перехода от директивной экономики к рыночной. В рыночных же условиях любые субъективные факторы приводят к перекосам, что немедленно ведет к утрате конкурентоспособности отрасли, коррупции и криминализации.

Это также не улучшит позиции страны как одного из мировых лидеров.

4 Национализация отрасли через создание крупных государственных операторов.

Соответствует нынешним тенденциям в стране, но мировой опыт показывает, что в данном секторе экономики наиболее эффективными являются средние частные предприятия. Это вызвано спецификой отрасли. Высокая степень мировой конкуренции. большая динамика изменений и обновления, большое разнообразие продукции, при производстве которой максимального эффекта достигают малые и средние предприятия. Именно малые и средние предприятия осваивают основные объемы биоресурсов 8 таких развитых странах как Япония, США, Норвегия. Ту же картину мы наблюдаем в остальных странах.

Иными словами, путь национализации чреват дальнейшей утратой страной позиций на мировом рынке производства рыбопродукции.

Могут существовать и другие сценарии, но данный этап развития страны, появление признаков ее возвращения в мировые лидеры, требует стабилизации обстановки в экономике в целом и в отрасли, в частности, ее эволюционного развития, совершенствования наиболее эффективных методов государственного управления.

Отрасль только-только подает признаки развития, началась модернизация флота, наметились тенденции к развитию судостроения за счет заказов частных предприятий, строятся и вводятся в эксплуатацию береговые перерабатывающие предприятия, налицо признаки оздоровления. Дальнейшее развитие требует государственного протектората, стабильности и совершенствования нормативно-правового механизма.

Минасян М. С. - заместитель директора Центра Академии народного хозяйства при Правительстве РФ
Журнал «Рыбное хозяйство». 2007, № 2